К вопросу реализации антикоррупционных мер на муниципальном уровне. Статьи по предмету Муниципальное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕР НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

В.Н. ЗАЙКОВСКИЙ, И.А. ЛЕПЕХИН

Борьба с коррупцией - это одно из стратегических направлений в современной России. Коррупция приводит к разрушению государственного строя, подрыву политической, экономической, социальной системы, нарушению порядка управления в органах государственной власти и на уровне местного самоуправления. Поэтому борьба с коррупцией - одна из основных функций Российского государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бекетова С.М., Хорунжий С.Н. Правовые проблемы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 4. С. 38.

Противодействие коррупции - это сложная и ответственная задача, решаемая множеством субъектов: от международных организаций до муниципальных образований, институтов гражданского общества и частных лиц <2>.
--------------------------------
<2> См.: Кабанов П.А. Основные формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления в области противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 6. С. 22.

Исследование практики реализации антикоррупционных мер, проведенное специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, показало, что на муниципальном уровне к числу форм, методов и способов противодействия коррупции можно отнести:
- обеспечение нормативного правового регулирования противодействия коррупции, в том числе принятие административных регламентов;
- контроль за соблюдением муниципальными служащими порядка прохождения службы, включая соблюдение ограничений и запретов, предусмотренных законодательством;
- разрешение конфликта интересов;
- организацию приема сообщений граждан о коррупционных нарушениях;
- антикоррупционную экспертизу муниципальных правовых актов;
- мониторинг коррупционных факторов и мер антикоррупционной политики;
- стимулирование антикоррупционной активности общественности, всевозможных институтов гражданского общества, действующих на муниципальном уровне, и др. <3>.
--------------------------------
<3> Противодействие коррупции в субъектах Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: ООО "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013. С. 60.

При этом для всестороннего определения системы антикоррупционных мер, осуществляемых непосредственно на муниципальном уровне, необходимо учесть ряд обстоятельств.
Во-первых, из трех форм противодействия коррупции, предусмотренных ст. 1 Федерального закона N 273-ФЗ от 25.12.2008 "О противодействии коррупции" <4> (профилактика коррупции, борьба с ее проявлениями и ликвидация (минимизация) последствий коррупционных правонарушений), участие в нем органов местного самоуправления ограничено лишь рамками профилактики. Следует отметить, что некоторым исключением в этом отношении является выявление уполномоченными субъектами фактов нарушений должностными лицами местного самоуправления и муниципальными служащими установленных законом антикоррупционных запретов и ограничений, а также неисполнение аналогичных обязанностей с последующим их привлечением к дисциплинарной ответственности. В принципе названные действия можно рассматривать в качестве элемента борьбы с коррупцией, однако в конечном счете они направлены на предотвращение наиболее тяжких форм коррупции - уголовных преступлений, т.е., по сути, тоже являются профилактическими.
--------------------------------
<4> См.: Федеральный закон N 273-ФЗ от 25.12.2008 "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

Оценивая в этой связи возможности муниципалитетов в борьбе с коррупцией, А.Н. Широков <5> правильно отмечает, что органы местного самоуправления не могут противодействовать коррупции в данной форме, так как не обладают соответствующими инструментами, позволяющими им проводить, например, оперативно-розыскные либо следственные действия, направленные на выявление коррупционных проявлений, осуществлять уголовное преследование лиц, виновных в совершении коррупционных деяний, и пр.
--------------------------------
<5> См.: Широков А.Н. Выступление на Круглом столе "Основы российского законодательства в сфере противодействия коррупции и его реализация в практической деятельности органов публичной власти и управления" от 18.12.2012 // Официальный сайт Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области. URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/news/248.html.

Пока сложно говорить и о возможности полноценного участия органов местного самоуправления в таком направлении (форме) антикоррупционной деятельности, как "минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений", поскольку в должной мере еще не разработаны необходимые для этого процедуры. По оценкам специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, возмещение вреда "жертвам" коррупции пока "продолжает оставаться слабым местом отечественной правоприменительной практики" <6>.
--------------------------------
<6> Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012. С. 220.

Таким образом, антикоррупционные меры, реализуемые субъектами местного самоуправления в рамках вопроса местного значения, должны иметь профилактическую направленность. При этом в Федеральном законе N 273-ФЗ профилактика коррупции понимается как ее предупреждение.
В свою очередь, в криминологии предупреждение преступности (и в целом правонарушений) обычно понимается как многоуровневая система мер и реализующих их субъектов, направленная:
- на выявление и устранение (либо ослабление и нейтрализацию) причин противозаконного поведения и способствующих ему условий;
- выявление и устранение ситуаций, непосредственно мотивирующих или провоцирующих соответствующих субъектов на совершение правонарушений;
- выявление лиц, поведение которых указывает на реальную возможность совершения ими противозаконных деяний, и оказание на них сдерживающего и корректирующего воздействия <7>.
--------------------------------
<7> См.: Криминология / Под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эминова. М.: Юристъ, 2007. С. 266 - 267.

В свою очередь, легальный перечень мер по профилактике коррупции содержится в ст. 6 Федерального закона N 273-ФЗ, и к их числу (с поправкой на муниципальный уровень) относятся:
- формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
- антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
- рассмотрение в органах местного самоуправления и других организациях, действующих на муниципальном уровне и наделенных публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений;
- предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение муниципальных должностей и должностей муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
- установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности за непредставление им сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
- внедрение в практику кадровой работы органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему специального звания, классного чина или при его поощрении;
- развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
Однако анализ данного перечня свидетельствует о том, что включенные в него положения отнести к профилактическим мерам можно лишь с определенной натяжкой. В этой связи следует согласиться с Т.Л. Козловым, который полагает, что в названной норме речь идет не о мерах по профилактике коррупции, а скорее о некоторых ее направлениях <8>. Соответственно, реализация каждого из них предполагает осуществление более конкретных мероприятий. При этом часть из них отнесена Федеральным законом N 273-ФЗ (ст. 7) к числу "основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции".
--------------------------------
<8> См.: Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012. С. 400.

Во-вторых, в качестве одного из принципов противодействия коррупции в современной России в Федеральном законе N 273-ФЗ (ст. 3) названо "комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер". Как следствие, антикоррупционные меры органов местного самоуправления должны осуществляться на плановой (программной) основе и во всех основных сферах (отраслях) муниципального управления. Кроме того, использование при характеристике интересующих нас мер так называемого открытого перечня их видов (по формуле "...и иные меры") указывает на то, что в процессе противодействия коррупции возможно осуществление в принципе любых мер, которые необходимы в каждом конкретном случае и обеспечивают достижение целей государственной антикоррупционной политики (естественно, речь идет о мерах, соответствующих принципу законности). Иными словами, выбор этих мер является творческим делом, своеобразным искусством, а поэтому их исчерпывающее перечисление невозможно в принципе. При этом по критерию "назначение" антикоррупционные меры можно разделить на две большие группы - правовые и институциональные меры.
Если говорить более конкретно, то осуществление правовых мер по противодействию коррупции на муниципальном уровне предусматривает принятие органами и должностными лицами местного самоуправления целого ряда муниципальных правовых актов. Принципиально важным при этом является необходимость соблюдения самими правотворческими субъектами специальных антикоррупционных стандартов, установленных для правотворческой деятельности. Нормативно они закреплены в ст. 21 Основ законодательства об антикоррупционной политике, принятых Постановлением Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 г. N 22-15 <9>. Очевидно, что требования данной нормы должны найти отражение в регламентах представительных органов местного самоуправления и местных администраций.
--------------------------------
<9> См.: Постановление Межпарламентской ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 15 ноября 2003 г. N 22-15 "О Модельном законе "Основы законодательства об антикоррупционной политике" // Информационный бюллетень Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ. 2004. N 33.

Институциональные меры по противодействию коррупции, осуществляемые на муниципальном уровне, предполагают создание различных организационных структур (институтов), непосредственно осуществляющих профилактику коррупционных проявлений, а также обеспечение их нормального функционирования необходимыми ресурсами, к их числу можно отнести: создание при главах муниципальных образований советов по противодействию коррупции; учреждение в составе кадровых органов муниципального образования специальных подразделений по профилактике коррупции; формирование комиссий по контролю за соблюдением требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов; организацию антикоррупционного мониторинга и т.д.
В-третьих, при определении круга антикоррупционных мероприятий, реализуемых на муниципальном уровне, следует исходить из того, что жители муниципальных образований одновременно выступают в системе муниципально-правовых отношений в нескольких ролях. С одной стороны, они являются основным субъектом местного самоуправления. Как следствие, граждане вправе участвовать в решении вопросов местного значения (в том числе и антикоррупционной направленности) как непосредственно (в процессе реализации форм прямой демократии), так и через сформированные ими же органы местного самоуправления. В качестве основных способов такого участия можно назвать общественный и депутатский контроль за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления, обращение к ним граждан с запросами, предложениями и жалобами. С другой стороны, рядовые граждане, представители бизнес-структур и иные социальные субъекты в процессе получения муниципальных услуг могут становиться участниками коррупционных схем и отношений, причем в качестве и жертв, и соучастников, и даже провокаторов коррупционных правонарушений.
Учет названных обстоятельств обусловливает необходимость реализации на муниципальном уровне (кроме названных выше) еще и мер, обеспечивающих активное вовлечение в антикоррупционную деятельность граждан и всевозможных структур гражданского общества, а также направленных на повышение уровня нравственности и правовой культуры населения муниципальных образований.
В-четвертых, сама формулировка интересующего нас вопроса местного значения в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <10> ("осуществление мер по противодействию коррупции...") свидетельствует о том, что на муниципальном уровне преимущественно должны реализовываться антикоррупционные меры административного характера, перечень которых определен федеральным и региональным законодательством с разной степенью императивности (например, большинство антикоррупционных мер, предусмотренных указами Президента РФ, по отношению к органам местного самоуправления имеет характер рекомендаций).
--------------------------------
<10> См.: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Подводя итог вышесказанному, можно констатировать, что антикоррупционные меры, реализуемые субъектами местного самоуправления в рамках вопроса местного значения, должны иметь профилактическую направленность, осуществляться на плановой (программной) основе во всех основных сферах муниципального управления. Они должны обеспечивать активное вовлечение в антикоррупционную деятельность граждан и всевозможных структур гражданского общества, и их можно разделить на правовые и институциональные меры. При этом следует отметить, что проблемы, связанные с разработкой и практической реализацией на муниципальном уровне антикоррупционных мер, сложны и требуют дальнейшего теоретического осмысления и практического развития.

Литература

1. Бекетова С.М. Правовые проблемы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности / С.М. Бекетова, С.Н. Хорунжий // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 4. С. 37 - 39.
2. Кабанов П.А. Основные формы взаимодействия институтов гражданского общества с органами местного самоуправления в области противодействия коррупции / П.А. Кабанов // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 6. С. 22 - 24.
3. Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М.: Юриспруденция, 2012. 688 с.
4. Криминология / Под ред. В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эминова. М.: Юристъ, 2007. 734 с.
5. Противодействие коррупции в субъектах Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: ООО "ПОЛИГРАФ-ПЛЮС", 2013. 236 с.
6. Широков А.Н. Выступление на Круглом столе "Основы российского законодательства в сфере противодействия коррупции и его реализация в практической деятельности органов публичной власти и управления" от 18.12.2012 / А.Н. Широков // Официальный сайт Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области. URL: http://www.anticorrupt-ul.ru/news/248.html.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.