Конфликт интересов как правовой феномен в публичной сфере. Статьи по предмету Административное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ КАК ПРАВОВОЙ ФЕНОМЕН В ПУБЛИЧНОЙ СФЕРЕ

В.В. СЕВАЛЬНЕВ, Е.В. ЧЕРЕПАНОВА

В повседневной жизни довольно часто возникают ситуации, когда сталкиваются противоположные интересы различных лиц, групп, общественных и государственных институтов. Подобное столкновение, противоречие интересов охватывается общим понятием "конфликт интересов", характерным как для публичной, так и частной сфер.
Задача права состоит в том, чтобы определить, какая из конфликтующих сторон нуждается в правовой защите, а какой следует отказать в этой защите, а также исключить случаи преследования одновременно двух противоположных интересов и (или) обеспечить независимость лица от интересов, не подлежащих правовой защите <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дедов Д.И. Конфликт интересов. М., 2004. С. 1.

Мы рассмотрим один из аспектов многоуровневой категории "конфликт интересов", а именно его содержание, характерные черты и способы предотвращения в публично-правовой сфере, в том числе в деятельности органов государственной власти по противодействию коррупции.
Содержание понятия конфликта интересов нельзя раскрыть без опоры на категорию интереса. Следует отметить, что обозначенная категория исследуется разными науками: философией, социологией, психологией, экономикой, юриспруденцией и др. <2>. Это обстоятельство указывает, что интерес является общенаучной категорией. Но при этом каждая из наук, рассматривая интерес, определяет его содержательную часть с учетом предмета и методов познания, присущих только ей. Вместе с тем относительно природы интереса существует несколько точек зрения, которые присущи различным отраслям знаний.
--------------------------------
<2> См., например: Рубинштейн С.Л. Основы общей психологии. СПб., 2000; Михайлов С.В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002; Немов Р.С. Психология: Учебник для студентов высш. пед. учеб. заведений: В 3 кн. 2-е изд. М., 1995. Кн. 1: Общие основы психологии; Абалкин Л.И. Экономические законы, интересы и методы хозяйственной деятельности // Коммунист. 1967. N 6. С. 73; Общая и прикладная политология: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.И. Жукова, Б.И. Краснова. М., 1997.

Один из подходов основывается на теории внешних обстоятельств, в силу которой источником интереса выступают потребности, и в содержании интереса основной акцент делается на объективную необходимость и материальные блага. Например, ребенок по причине отсутствия знаний и жизненного опыта не может полностью осознавать свои интересы, но они вне зависимости от этого обстоятельства объективно существуют, поэтому закон их признает и охраняет <3>.
--------------------------------
<3> См., например: Сабикенов С.Н. Об объективном характере интересов в праве // Советское государство и право. 1981. N 6. С. 38; Мальцев Г.В. Соотношение субъективных прав, обязанностей и интересов советских граждан // Советское государство и право. 1965. N 10. С. 20; Глезерман Г.Е. Интерес как социологическая категория // Вопросы философии. 1966. N 10. С. 19.

Другой подход связан с теорией внутреннего фактора, рассматривающей интерес как мотив, побуждающий к деятельности. Интерес определяется отношением субъекта к конкретным жизненным обстоятельствам, в которых и благодаря которым субъект обретает то, что способно удовлетворить представленную данным его интересам потребность <4>.
--------------------------------
<4> См., например: Першин М.В. Общая психология / Под ред. А.В. Петровского. М., 1970. С. 101; Рубинштейн С.Л. Основы общей психологии. М., 1946. С. 630; Гош А. Материальные потребности и интересы // Экономические науки. 1971. N 7. С. 15; Кожевников С.Н. Социально-правовая активность личности // Советское государство и право. 1980. N 9. С. 25.

Существует и третья точка зрения на проблему интереса: не отрицая объективного характера интереса, ее сторонники пытаются отыскать в интересе и субъективный момент. По мнению А.Г. Здравомыслова, субъективная сторона интереса выражается в том, что "всякая деятельность, любой поступок определяются тем или иным интересом данного субъекта" <5>.
--------------------------------
<5> Чулюкин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань, 1984. С. 18; Здравомыслов А.Г. Проблема интереса в современной социологической теории. Л., 1964. С. 7.

Полагаем, что сочетание объективного и субъективного факторов наиболее полно отражает природу интереса. Интересы, выражая базовые (объективные) и другие необходимые для общественной жизни человека потребности, только будучи в определенной степени осознанными человеческим мозгом, побуждают его к определенному действию в своих интересах.
Социальная обусловленность интересов позволяет их классифицировать на личные (частные) <6>, которые являются интересами конкретных физических лиц, и общественные - это интересы общества и государства <7>.
--------------------------------
<6> Толковые словари слово "частный" раскрывают как "личный, не общественный, не государственный, принадлежащий отдельному лицу, не обществу, не государству" (Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984. С. 780).
<7> В советской юридической литературе понятие публичности отсутствовало, ученые оперировали понятиями "общественный", "государственный", "социальный". Данное понятие стало усиленно обсуждаться лишь с проведением в 1990-х гг. в России государственно-правовых реформ.

При этом представляется, что всякий личный интерес неизбежно восходит к групповым, общественным интересам, так или иначе затрагивает их. Интересы личности не могут осуществляться вне общества, они во многом им определяются, тогда как общественные интересы - специфичная производная интересов личности. Правовое государство при этом выступает институтом, гарантирующим как эффективное развитие общества, так и существование интересов отдельного индивида.
Вместе с тем государство не может гарантировать реализацию всех интересов. Более того, некоторые интересы государства могут противоречить интересам общества и отдельной личности. Это обусловлено социальной природой государства и его задачами. Нормы, выражающие государственную волю общества и санкционируемые государством, обязаны своим существованием борьбе интересов личности, общества и государства между собой и необходимости их сочетания для возможности развития саморегулирующейся системы как таковой <8>. Сближение интересов разных социальных общностей сокращает разрыв между личными, общественными и государственными интересами, повышает авторитет государственной власти. Невозможность же удовлетворения интересов всех заинтересованных сторон приводит к конфликту интересов.
--------------------------------
<8> См. подробнее: Субочев В.В. Законные интересы / Под ред. А.В. Малько. М., 2008. С. 14 - 16.

В публичной сфере понятие "конфликт интересов" впервые использовано в 2001 г. в официальных документах и нормативных правовых актах, относящихся к законодательству о государственной и муниципальной службе, и в последнее время (с 2008 г.) - в нормативных правовых актах о противодействии коррупции.
В разделе VII "Государственный служащий" Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации впервые предусматривалось, что в системе государственной службы должны быть сформированы "механизмы преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей". Как видно, конфликт интересов на государственной службе предлагалось рассматривать как противоречие между личными (групповыми) интересами государственных служащих и их служебными обязанностями <9>.
--------------------------------
<9> См.: Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: Науч.-практ. пособие / Т.С. Глазырин, Т.Л. Козлов, Н.М. Колосова и др.; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2016. С. 37 - 39.

В последующем категория "конфликт интересов" упоминается в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". В пункте 4 ст. 10 данного Закона определяется, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Конфликт интересов как понятие не дифференцируется точно ни в одном нормативном правовом акте, поэтому оно толкуется правоприменителями исходя и сообразуясь с духом соответствующего Закона - о противодействии коррупции, о государственной, муниципальной службе и т.д. Кроме того, нередко содержание конфликта интересов может быть раскрыто только с учетом конкретной ситуации, поскольку причиной конфликта могут служить менталитет, культура страны, уровень правосознания и другие объективные и субъективные факторы, в том числе родственные отношения <10>.
--------------------------------
<10> См., например: Правительство не увидело конфликта интересов в назначениях сына Рогозина в "Ил" и ОАК. URL: https://www.vedomosti.ru/business/news/2017/06/28/700191-sma-rogozma.

Конституционный Суд РФ, затрагивая правоотношения в сферах как публичного, так и частного права (проведение выборов, сферы государственной гражданской службы, энергетической системы и др.), также не раз обращался к вопросам урегулирования ситуаций, вызываемых конфликтом интересов, и указывал на то, что законодатель, избирая те или иные варианты снятия конфликта интересов, должен исходить из необходимости достижения объективного результата, поддержания (соблюдения) баланса законных интересов <11>.
--------------------------------
<11> См., например: Постановления КС РФ от 14 ноября 2005 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации", от 10 сентября 1993 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 года "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации", от 3 февраля 2009 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области "О государственной гражданской службе Псковской области" в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов".

Необходимо отметить: несмотря на то что конфликт интересов присущ большинству отраслей как публичного, так и частного права, на сегодняшний день данной категории уделяется внимание в большей степени во взаимосвязи с противодействием коррупционным проявлениям.
Нормы о конфликте интересов содержатся в российском законодательстве о государственной гражданской службе, а также в базовом Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в соответствии с которым под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Урегулирование конфликта интересов признано одним из главных антикоррупционных механизмов и одновременно способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений. Национальный план противодействия коррупции на 2016 - 2017 гг. одним из приоритетных мероприятий, направленных на решение задач в сфере государственного управления, признает совершенствование правовых основ и организационных механизмов предотвращения и выявления конфликта интересов в отношении лиц, замещающих должности, по которым установлена обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
Положения, направленные на предотвращение коллизии интересов, содержатся в Конвенции ООН "О противодействии коррупции" 2003 г. (п. 4 ст. 7).
В странах, принадлежащих к различным правовым системам и семьям, рассматриваемые сентенции регулируются по-разному. В отдельных странах антикоррупционное правовое регулирование главным образом основывается на базовом законе о предотвращении конфликта интересов (например, Закон Хорватии "О предотвращении конфликта интересов" 2010 г. <12>). Аналогичный закон есть в Чехии <13> и некоторых других восточноевропейских странах. В Канаде в 2006 г. принят Закон о конфликте интересов (Conflict of Interest Act) <14> и введена должность Комиссара по конфликту интересов и этике (Conflict of Interest and Ethics commissioner). Его действие направлено на минимизацию случаев возникновения конфликта интересов, лоббирования, использования административного ресурса со стороны членов Парламента, кабинета министров, председателей и членов совета директоров государственных предприятий.
--------------------------------
<12> Law on Prevention of Conflict of Interest. URL: http://publicofficialsfinancialdisclosure.worldbank.org/sites/fdl/files/assets/law-library-files/Croatia_Law%20on%20prevention%20of%20Conflict%20of%20Interest_2011_en.pdf.
<13> Act of Law No. 159/2006 Coll., on Conflict of Interests. URL: http://www.psp.cz/en/docs/laws/2006/159.html.
<14> Conflict of Interest Act (S. C. 2006, c. 9, s. 2). URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/C-36.65/.

В Китайской Народной Республике, являющейся наряду с Российской Федерацией страной - участницей ШОС, БРИКС, АТЭС и других международных и региональных организаций, противодействию коррупции придается особое значение <15>. В связи с историческими и политическими событиями ("культурная революция", административно-командный уклад экономики на первоначальном этапе развития государства) элементы механизма выявления и разрешения конфликта интересов стали создаваться лишь в конце 1980-х гг. после начала проведения политики "реформ и открытости", основы которой заложил Дэн Сяопин. В соответствии с Пятилетним планом законодательной деятельности КПК КНР (2013 - 2017 гг.)) <16> была поставлена задача создать действенный правовой механизм выявления и разрешения конфликта интересов. Однако к настоящему времени он еще не создан.
--------------------------------
<15> См. подробнее: Севальнев В.В. Стратегия противодействия коррупции: опыт Российской Федерации и Китайской Народной Республики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. N 5. С. 106 - 110.
<16> URL: http://fanfu.people.com.cn/n/2013/1225/c64371-23946476-2.html.

В свою очередь, в Российской Федерации в целях обеспечения единства правоприменительной практики и более эффективной профилактики коррупционных правонарушений уже внесены соответствующие изменения: нормы о конфликте интересов теперь распространяются на более широкий круг лиц, а не только на государственных и муниципальных служащих, скорректировано и понятие личной заинтересованности. Теперь она не только определяется как возможность получения лицом выгоды имущественного характера, но и учитывает возможность получения различных выгод третьими лицами, связанными с должностным лицом.
Учитывая, что в сферу конфликта интересов попадает множество ситуаций, в которых государственный служащий может оказаться в процессе исполнения должностных обязанностей, не представляется возможным составить исчерпывающий перечень таких ситуаций. Тем не менее на сайте Минтруда России размещен Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования от 15 октября 2012 г. <17>, в котором выделен ряд ключевых областей регулирования, где возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным:
--------------------------------
<17> URL: http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/antikorr/2/2.

выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и (или) иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего;
выполнение иной оплачиваемой работы;
владение ценными бумагами, банковскими вкладами;
получение подарков и услуг;
имущественные обязательства и судебные разбирательства;
взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной службы;
явное нарушение установленных запретов (например, использование служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) от иностранных государств и др.).
Роль типологии конфликта интересов на государственной службе крайне велика для государственного служащего, она является своеобразным алгоритмом к действию, а нередко и гарантом принятия государственным служащим законного решения по предотвращению или урегулированию конфликта интересов в той или иной ситуации. Ведь в итоге человек поступает исходя не из сложившейся в реальности ситуации, а из ее восприятия и оценки <18>.
--------------------------------
<18> См.: Габов А.В. Сделка с заинтересованностью: практика акционерных обществ. М., 2004. С. 261.

Вместе с тем некоторые вопросы остались нерешенными. В частности, из содержания ч. 2 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" следует, что в ситуации конфликта интересов личная заинтересованность может проявляться не только у служащего и (или) лиц, состоящих с ним в близком родстве или свойстве, но и у граждан или организаций, с которыми служащий и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями. Полагаем, что отсутствие критериев для точного определения круга граждан или организаций, с которыми служащий и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями, устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения (Брянская область). В связи с этим необходимо разработать методические рекомендации по практике применения ч. 2 ст. 10 данного Закона в части определения точного круга граждан или организаций, с которыми служащий и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
Чрезвычайно сложным представляется вопрос о возникновении конфликта интересов при доверительном управлении акциями и паями. На практике чиновники передают имущество в доверительное управление женам, родственникам и другим лицам, поэтому довольно сложно установить, урегулирован конфликт интересов или нет <19>. Не рассматривается так называемый мнимый конфликт интересов, который предусмотрен в зарубежном законодательстве и предполагает ситуацию, когда конфликт интересов существует, но это невозможно доказать.
--------------------------------
<19> См. подробнее: Противодействие коррупции: новые вызовы: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2016; Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование.

В последние годы все большее внимание уделяется вопросам деловой коррупции. Однако, как показывают проводимые исследования, дальше деклараций законодательство продвинулось не сильно. Причина видится в том, что из сферы правового регулирования выпал конфликт интересов лица, работающего в коммерческой или некоммерческой организации, с интересами этой самой организации и (или) ее основных бенефициаров <20>.
--------------------------------
<20> См. подробнее: Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012. С. 486 - 514.

Таким образом, практически вся сознательная деятельность субъектов общественных отношений направлена на реализацию тех или иных интересов, но в то же время объективным условием жизни является невозможность реализации интересов всех субъектов общества, что приводит к конфликту интересов.
Проведенный анализ показал, что на сегодняшний день понятие конфликта интересов в доктрине публичного права в большей степени исследуется с точки зрения противодействия коррупционным правонарушениям и преступлениям коррупционной направленности, в том числе в связи с тем, что на высшем государственном уровне урегулирование конфликта интересов признано одним из главных антикоррупционных механизмов и одновременно способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений в системе органов государственной власти. Вместе с тем можно утверждать, что такой подход является недостаточно научно оправданным. Конфликт интересов, порождаемый противоборством идей, культурными различиями, уровнем правосознания граждан и иными причинами, представляет сложную многоаспектную теоретическую и практическую проблему, охватывающую межличностные, групповые, государственные, а также международные отношения, и противодействие коррупции может рассматриваться лишь как один из элементов данной системы.
В связи с этим для исследования понятия "конфликт интересов", его взаимосвязи с понятиями "конфликтология", "частный и публичный интересы" требуется междисциплинарный подход, представляющий синтез различных научных знаний. Ведь в итоге прогнозирование и учет рисков возникновения конфликтных ситуаций в различных сферах общественной деятельности будет способствовать их сокращению и (или) минимизации возможных негативных последствий для устойчивого развития общества в сложных современных реалиях.

Библиографический список

1. Act of Law No. 159/2006 Coll., on Conflict of Interests. URL: http://www.psp.cz/en/docs/laws/2006/159.html.
2. Law on Prevention of Conflict of Interest. URL: http://publicofficialsfinancialdisclosure.worldbank.org/sites/fdl/files/assets/law-library-files/Croatia_Law%20on%20prevention%20of%20Conflict%20of%20Interest_2011_en.pdf.
3. Абалкин Л.И. Экономические законы, интересы и методы хозяйственной деятельности // Коммунист. 1967. N 6.
4. Габов А.В. Сделка с заинтересованностью: практика акционерных обществ. М., 2004.
5. Глезерман Г.Е. Интерес как социологическая категория // Вопросы философии. 1966. N 10.
6. Гош А. Материальные потребности и интересы // Экономические науки. 1971. N 7.
7. Дедов Д.И. Конфликт интересов. М., 2004.
8. Здравомыслов А.Г. Проблема интереса в современной социологической теории. Л., 1964.
9. Кожевников С.Н. Социально-правовая активность личности // Советское государство и право. 1980. N 9.
10. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: Науч.-практ. пособие / Т.С. Глазырин, Т.Л. Козлов, Н.М. Колосова и др.; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2016.
11. Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012.
12. Мальцев Г.В. Соотношение субъективных прав, обязанностей и интересов советских граждан // Советское государство и право. 1965. N 10.
13. Михайлов С.В. Категория интереса в российском гражданском праве. М., 2002.
14. Немов Р.С. Психология: Учебник для студентов высш. пед. учеб. заведений: В 3 кн. 2-е изд. М., 1995. Кн. 1: Общие основы психологии.
15. Общая и прикладная политология: Учеб. пособие / Под общ. ред. В.И. Жукова, Б.И. Краснова. М., 1997.
16. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1984.
17. Першин М.В. Общая психология / Под ред. А.В. Петровского. М., 1970.
18. Правительство не увидело конфликта интересов в назначениях сына Рогозина в "Ил" и ОАК. URL: https://www.vedomosti.ru/business/news/2017/06/28/700191-sina-rogozina.
19. Противодействие коррупции: новые вызовы: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2016.
20. Рубинштейн С.Л. Основы общей психологии. М., 1946.
21. Рубинштейн С.Л. Основы общей психологии. СПб., 2000.
22. Сабикенов С.Н. Об объективном характере интересов в праве // Советское государство и право. 1981. N 6.
23. Севальнев В.В. Стратегия противодействия коррупции: опыт Российской Федерации и Китайской Народной Республики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2016. N 5.
24. Субочев В.В. Законные интересы / Под ред. А.В. Малько. М., 2008.
25. Чулюкин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань, 1984.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.