Баланс публичных и частных интересов в административном праве. Статьи по предмету Административное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

БАЛАНС ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ

В.П. УМАНСКАЯ

В правовом пространстве категория "интерес" занимает центральное место, предопределяя появление самого права, динамику и направления его развития. Приоритет права в регулировании вопросов обеспечения баланса личного и общественного обусловлен его предназначением, так как именно право есть первооснова для разграничения частных и публичных интересов, сталкивающихся между собой, конфликтующих и противоречащих друг другу.
Современный этап развития государственно-правовых отношений характеризуется изменением баланса публичных и частных интересов.
В настоящее время происходит расширение сфер правового регулирования, возникают новые правовые регуляторы, попеременно выходят на передний план инструменты воздействия различных отраслей права: конституционного, административного, финансового, гражданского, уголовного.
Особая роль в достижении баланса публичных и частных интересов принадлежит административному праву, поскольку именно оно призвано своими нормами регулировать общественные отношения, складывающиеся при взаимодействии государства и общества.
Система административного права использует различные правовые средства государственного управления в целях воздействия на интересы частных лиц. Механизмы и способы влияния на общественные отношения зависят от конкретных специфических целей государственного управления.
Административное право зачастую использует общеобязательные, императивные правила, устанавливает ограничения и запреты, ограничивает самостоятельность и инициативу участников регулируемых отношений. Вмешательство государства в сферу законных прав и интересов граждан, ограничение свободы предпринимательской деятельности может носить прямой характер в целях обеспечения безопасности общественного и государственного порядка. Данные меры довольно хорошо исследованы в научной литературе. Несмотря на то что о границах возможного вмешательства государства в различные сферы общественной жизни можно много спорить, тем не менее удовлетворение публичного интереса во многом является обязанностью именно государства.
В силу необходимости налаживания инвестиционного и предпринимательского климата в стране, административное право на современном этапе стремится использовать косвенные регуляторы экономической деятельности. К ним могут быть отнесены административные процедуры в сфере лицензирования, государственной регистрации, стандартизации и сертификации, механизмы проведения бюджетной и налоговой политики, регулирования цен и тарифов, установление квот.
Обеспечение баланса публичных и частных интересов преимущественно осуществляется посредством законотворческой и правоприменительной деятельности. Однако данная задача во многом осложняется тем, что административное законодательство не носит кодифицированный характер.
В связи с этим основные принципы, обеспечивающие баланс публичных и частных интересов, формально не находят должного правового закрепления. Некоторые гарантии обеспечения прав граждан и юридических лиц при взаимодействии с государством разрозненно содержатся в отдельных законодательных и подзаконных правовых актах <1>. Такая ситуация отнюдь не способствует достижению баланса публичных и частных интересов.
--------------------------------
<1> Например, в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и др.

Границы вторжения государства в общественные отношения определяются преимущественно законодателем, а само административно-правовое регулирование в связи с этим становится весьма подвижным. Под правовым регулированием понимается осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны и развития в соответствии с потребностями общества <1>. Установление границ административно-правового регулирования, а также формирование публичных интересов посредством административных норм составляют основную проблему обеспечения баланса публичных и частных интересов.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М.: Юрид. лит., 1981. Т. 1. С. 289.

Административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере взаимодействия государственной власти и частных лиц, призваны закреплять пропорции соотношения публичных и частных интересов. "Учитывая обратное воздействие права на интересы, логично предположить, что частные интересы сообразуются с публичными, уже получившими правовое закрепление" <1>. Благодаря наличию баланса между объективными потребностями государства и субъективными правами частных лиц достигается соблюдение принципа системности правового регулирования.
--------------------------------
<1> Тюрина Н.Е. Публичный интерес в праве международной торговли: Монография. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2003. С. 32.

Системность права и закономерный характер его развития предопределяют необходимость абстрагироваться от всего субъективного и рассматривать систему административного законодательства (в широком его понимании как совокупность законодательных и подзаконных актов управления) с позиции кибернетического подхода. Системность правовых актов предопределяет появление у них, как у совокупности, новых функциональных и материальных качеств, которые не свойственны для каждого из элементов системы в отдельности. Система законодательства приобретает новые функциональные свойства, например формирование правовой культуры правосознания граждан, достижение максимальной законности и т.д. Целостная система правовых актов отражает вектор развития всей правовой системы, уровень и направление развития общества. В то время как отдельные правовые акты представляют только узкие цели конкретного предмета правового регулирования, оценка степени целостности помогает найти точку начала снижения эффективности функционирования системы, в которой целесообразен переход на новый уровень развития.
Проблемам разделения на публичные и частные вопросы уделялось немало внимания еще со времен римских юристов. В качестве основания деления права римский юрист Д. Ульпиан применял категорию интереса: "публичное право есть то, которое относится к положению римского государства, частное - то, что относится к интересам частных лиц" <1>. Позднее идея взаимосвязи права с интересом нашла отражение в работах Н. Макиавелли, Т. Гобса, Р. Иеринга, Г. Еллинека и др.
--------------------------------
<1> Цит. по: Покровский И.А. История римского права. СПб.: Изд.-торг. д. "Летний Сад", 1998. С. 278.

Однако, несмотря на значительное внимание к данной проблеме, понятие публичного интереса остается до конца не изученным. Представляется, что со временем внутреннее содержание данной категории довольно существенно изменилось. Ранее публичный интерес рассматривался исключительно как "признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития" <1>. В настоящее время в содержание понятия публичного интереса необходимо включать интерес самого государства в лице его представителей.
--------------------------------
<1> Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 3.

На современном этапе развития государства и права в административном законодательстве отчетливо прослеживается наличие ярко выраженных интересов государственной власти. Эта тенденция также наблюдается и в других отраслях права <1>. В частности, Ю.А. Крохина пишет, что "государственный интерес зачастую носит преобладающий характер в налоговых правоотношениях" <2>.
--------------------------------
<1> Государственные интересы довольно часто прослеживаются в гражданском праве. Например, в ст. 235 ГК РФ закрепляется ряд оснований принудительного изъятия имущества у собственника, в том числе отчуждение недвижимого имущества в связи с принудительным отчуждением земельного участка для государственных или муниципальных нужд (изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд).
<2> Крохина Ю.А. Защита прав субъектов в налоговых спорах: поиск баланса частных и публичных интересов // Учен. тр. Рос. акад. адвокатуры и нотариата. 2016. N 4 (43). С. 67.

Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин справедливо указывает, что "баланс интересов между государством и правами и свободами отдельной личности является самым болезненным аспектом проблемы конституционных ценностей" <1>.
--------------------------------
<1> Зорькин В.Д. Национальные интересы, современный миропорядок и конституционная законность: Доклад на междунар. науч.-практич. конф. (Москва, 25 окт. 2005 г.). URL: http://www.ksrf.ru/ru (дата обращения: 05.01.2017).

В связи с этим необходимо особенно подчеркнуть, что правоотношения и общественные связи, возникающие между публичными и частными субъектами в процессе управления, носят многогранный и во многом непростой характер, что предопределяет существование большого числа административных споров. В реальной жизни баланс публичных и частных интересов зачастую достигается при участии судебной системы. Судебная власть - это государственно-правовой институт, при помощи которого государство обязано не только обеспечивать права и свободы человека, но и охранять общественные интересы в той мере, насколько в нормах права отражаются публичные интересы.
Рассмотрим более подробно взаимозависимость публичных и частных интересов в административном судопроизводстве.
Новый Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ <1> (далее - КАС РФ) изменяет соотношение интересов сторон в административном процессе. Противостояние публичных и частных интересов особенно остро проявляется при производстве по административным делам об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов.
--------------------------------
<1> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации: Федер. закон от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ // Рос. газ. 2015. 11 марта.

В административном процессе отчетливо прослеживается неравенство сторон с точки зрения материальных прав, так как административный истец, в отличие от ответчика, не наделен властными полномочиями. При оспаривании правовых актов административный истец, будь то гражданин или юридическое лицо, как правило, лишен возможности в полной мере противостоять ответчику в лице государственных органов и их должностных лиц.
В целях обеспечения интересов граждан административное судопроизводство в обязательном порядке должно предусматривать возложение бремени доказывания на орган государственной власти. Это позволяет уравновесить юридическое неравенство сторон в административном процессе.
По сравнению с ранее действовавшим порядком правовые положения КАС РФ закрепляют данный принцип лишь выборочно. В соответствии с ч. 9 ст. 213 КАС РФ на орган, организацию, должностное лицо возлагается обязанность доказать, соблюдены ли требования, предъявляемые к нормативному правовому акту, а также определить соответствие его нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. По делам об оспаривании нормативных правовых актов вопрос доказывания факта нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца в КАС РФ остается открытым. В то время как при оспаривании решений и действий публичных органов обязанность доказывания факта нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, а также факта соблюдения сроков обращения в суд возлагается на лицо, обратившееся в суд (ч. 11 ст. 226 КАС РФ). При этом следует особенно подчеркнуть, что ранее действовавшие нормы ГПК РФ полностью возлагали бремя доказывания на государственные органы.
Таким образом, новое законодательство об административном судопроизводстве изменяет подход к распределению бремени доказывания и лишь отчасти возлагает его на государственные органы, одновременно перекладывая отдельные вопросы доказывания на административного истца. Это перевешивает чашу весов в пользу интересов государства в лице его органов.
В отличие от гражданского процесса административное производство не может в полной мере основываться на принципе диспозитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий сторон.
С учетом особенностей административного судопроизводства недопустимо, чтобы рассмотрение административных исков происходило исключительно в рамках состязательной процедуры.
В целях обеспечения баланса интересов и защиты слабого участника административный процесс традиционно предоставляет суду активную роль в судебном процессе.
К сожалению, ранее действовавшая норма ч. 2 ст. 249 ГПК РФ о том, что суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела, нашла лишь частичное отражение в КАС РФ.
В ч. 12 ст. 226 КАС РФ установлено ограничение: "Суд может истребовать доказательства в случае их непредставления государственным органом или должностным лицом". При этом данное положение касается рассмотрения дел об оспаривании индивидуальных актов и решений государственных органов.
В отношении оспаривания нормативных правовых актов органов государственной власти аналогичных норм прямо не установлено.
Несмотря на то что в законодательстве изменился подход к правовому регулированию вопроса истребования доказательств по своей инициативе, на практике суды активно применяют данные положения. Довольно часто в административных делах суд проявляет инициативу в части истребования доказательств, обеспечивая тем самым возможность защиты гражданина в процессе. Однако полагаем, что прежний подход к правовому регулированию данного вопроса в большей степени гарантировал возможность реализации прав административного истца и тем самым обеспечивал баланс интересов.
Кроме того, представляется, что баланс публичных и частных интересов в административном производстве нарушается новыми требованиями к обеспечению доступа к правосудию. Данный основополагающий принцип КАС РФ теперь рассматривается во взаимосвязи с необходимостью обеспечения профессионального участия сторон в процессе. Так, ч. 9 ст. 208 и ст. 55 КАС РФ <1> предусматривают обязательность наличия высшего юридического образования или ведения дел об оспаривании нормативных правовых актов через представителей. Таким образом, в угоду облегчения взаимодействия судов с административными истцами фактически ограничивается конституционный принцип о "всеобщности обжалования". Установленное КАС РФ требование может стать препятствием для защиты прав тех граждан, у которых нет возможности обратиться к услугам дипломированных специалистов.
--------------------------------
<1> О внесении изменений в статьи 55 и 57 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: Федеральный закон от 2 июня 2016 г. N 169-ФЗ // Рос. газ. 2016. 6 июня.

Особым образом на баланс публичных и частных интересов оказывает влияние новая форма участия прокурора в административном судопроизводстве. Согласно ч. 7 ст. 39 КАС РФ такой формой является вступление прокурора в процесс для дачи заключения по административному делу. В частности, это возможно при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта (ч. 4 ст. 213 КАС РФ). В случае если суд, не согласившись с заключением прокурора в процессе, примет иное решение по административному делу, то при наличии к тому законных оснований прокурор, участвующий в деле, приносит апелляционное представление (ст. 295 КАС РФ).
Как свидетельствует анализ практики рассмотрения в 2016 году Верховным Судом РФ дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, в большинстве случаев (более 85%) прокуроры не поддерживают исковые заявления.
В 2016 году Верховным Судом РФ рассмотрено 149 дел о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов, из них удовлетворено 19 исков <1>. Для сравнения: в 2015 году Верховным Судом РФ было рассмотрено 222 дела о признании нормативных правовых актов противоречащими федеральному законодательству.
--------------------------------
<1> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2016), утв. Президиумом Верховного Суда Рос. Федерации от 20 декабря 2016 г. URL: www.vsrf.ru (дата обращения: 11.03.2017).

Проведенное исследование и анализ материалов дел об оспаривании нормативных правовых актов свидетельствуют, что если в заключениях прокуроров Генеральной прокуратуры РФ указывается на нецелесообразность удовлетворения административного искового заявления, то суд отказывает в иске. Напротив, по административным делам, по которым прокуроры полагали возможным исковое заявление удовлетворить или удовлетворить частично, судом принимались соответствующие решения, с учетом высказанных позиций. Возможно, сложившаяся ситуация обусловлена особенностью оспариваемых нормативных правовых актов и характером административных дел, подведомственных Верховному Суду РФ. Однако согласно информации органов прокуратуры Камчатского края в судах субъекта РФ складывается аналогичная картина. Так, в четвертом квартале 2015 года и в первом полугодии 2016 года прокуроры вступили в судебные процессы для дачи заключения по 153 административным делам. Практически все решения вынесены в соответствии с заключением прокурора.
Роль прокурора в административном судопроизводстве состоит в реализации двух важнейших функций. Во-первых, прокурор призван гарантировать интересы частного лица как участника административного процесса, не наделенного властными полномочиями. Прокурор должен обеспечивать соблюдение прав и свобод человека и гражданина государственными органами и их должностными лицами. А во-вторых, он должен гарантировать законность в административном процессе, осуществлять надзор за соблюдением законодательства судом и всеми участниками процесса.
Однако, учитывая сложившуюся в практической деятельности прокуроров тенденцию давать отрицательные заключения по административным искам об обжаловании нормативных правовых актов органов государственной власти, важно, чтобы надзорная функция по обеспечению законности реализовывалась не в ущерб интересов граждан.
В противном случае гражданин может остаться полностью незащищенным не только перед административным ответчиком, но и перед "государственной машиной" - целой системой органов государственной власти в лице суда, прокурора и государственного органа, издавшего оспариваемый акт. В связи с этим участие прокурора в административном судопроизводстве нуждается в дальнейшем изучении с целью последующего совершенствования правового регулирования.
Подводя итоги, необходимо отметить, что на современном этапе в российском законодательстве особенно важно обеспечить разумное соотношение публичных и частных интересов, минимизировать возникающий дисбаланс и заложить в законодательстве механизмы преодоления коллизий. Достижение такого равновесия особенно важно, так как противоречия интересов личности и государства неблагоприятно сказываются на состоянии общества, подрывают авторитет закона, снижают уровень правосознания и приводят к кризису государственной власти.

Библиографический список

1. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М.: Юрид. лит., 1981. Т. 1. 361 с.
2. Иеринг Р. Борьба за право // История государственно-правовых учений: Хрестоматия. М.: Спарк, 2006. 126 с.
3. Крохина Ю.А. Защита прав субъектов в налоговых спорах: поиск баланса частных и публичных интересов // Учен. тр. Рос. акад. адвокатуры и нотариата. 2016. N 4 (43). С. 67 - 73.
4. Покровский И.А. История римского права. СПб.: Изд.-торг. д. "Летний Сад", 1998. 560 с.
5. Талапина Э.В., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 3 - 9.
6. Тюрина Н.Е. Публичный интерес в праве международной торговли: Монография. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2003. 72 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.