Меры предварительной защиты как институт административного судопроизводства. Статьи по предмету Административное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ КАК ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

О.А. ЯСТРЕБОВ

1. Понятие и признаки мер предварительной защиты. Право на предварительную защиту по административному иску является составной частью права на справедливые процедуры правосудия и эффективную судебную защиту. Использование предварительной защиты призвано гарантировать восстановление нарушенного материального права и обеспечить эффективность судебного процесса. Необходимость такой защиты обусловлена тем, что пока длится судебный процесс, защищаемое административным истцом материальное право может превратиться в фикцию в результате действия оспоренного административного акта, способного в определенных случаях привести к непоправимо вредным последствиям, которые делают затруднительным или невозможным полноценное восстановление его status quo ante и реальное исполнение судебного решения.
Во избежание этого современное законодательство предоставляет административному истцу с момента заявления искового требования определенные правомочия, реализация которых позволяет ему оперативно и своевременно защитить от дальнейшего нарушения свои права и законные интересы на определенный срок, вплоть до вынесения окончательного судебного решения по делу. Лицо, заявляющее административный иск, может своими активными действиями по предварительной защите свести к минимуму риск негативного влияния оспариваемого неправомерного акта (решения, действия, бездействия) органа публичной власти на его права и законные интересы в течение всего времени, пока длится судебный процесс.
Меры предварительной защиты по административному иску применяются судом по заявлению истца и содержат запреты, ограничивающие определенные действия органов публичной власти или исполнение принятых ими актов, либо предписания, обязывающие их совершить определенные действия или принять конкретное решение.
В процессуальном смысле меры предварительной защиты представляют собой акты суда, принимаемые с целью гарантировать эффективное исполнение судебного решения по административному иску и обеспечить реальную возможность защиты нарушенного или оспоренного права. Эти меры направлены на то, чтобы постановленное судом решение могло быть реально осуществлено и предмет спора по прошествии времени, в течение которого проходил судебный процесс, не превратился в лишенный существа абстрактный вопрос. Таким образом, предназначение мер предварительной защиты по административному иску состоит в том, чтобы:
- предотвратить причинение вреда правам и законным интересам, в защиту которых заявлен административный иск;
- приостановить действие в отношении административного истца неправомерных административных актов;
- обеспечить получение судом необходимых доказательств;
- исключить обстоятельства, способные затруднить или сделать невозможным реальное исполнение судебного решения по административному делу.
Институт предварительной защиты - один из важнейших элементов в системе административной юстиции современных государств. В странах романо-германской правовой семьи этот институт получил различное обозначение и правовое оформление.
Во Франции, например, он обозначается термином , и в Кодексе административной юстиции 2000 г. ему посвящен отдельный раздел - Книга V. В самом общем значении под понимается порядок обращения истца в суд с заявлением о принятии временных (срочных) мер для обеспечения его прав на время продолжения процесса, в котором предстоит их защита. В Германии предварительная защита (einstweiliger Rechtsshutz) в административном судопроизводстве определяется прежде всего как временная (einstweiliger) защита, а мера предварительной защиты (einstweilige ) трактуется как временное распоряжение суда об обеспечении притязания стороны, обратившейся с иском. В Испании и латино-американских странах меры предварительной защиты в судебном административном процессе обозначаются термином "medidas cautelares", т.е. как превентивные или предупредительные меры.
В российском законодательстве и процессуальной теории для обозначения такого рода превентивных, предупредительных мер используются два понятия: обеспечительные меры - применительно к гражданскому и административному судопроизводству в арбитражном суде и меры предварительной защиты - применительно к административному судопроизводству в общем суде. В правовом регулировании этих мер существуют определенные отличия.
В основе правовой регламентации мер предварительной защиты лежит в первую очередь установка на охрану прав и законных интересов административного истца <1>. Соответственно, они называются предварительными мерами, поскольку направлены на превентивную, срочную, заблаговременную защиту этих прав. Это меры не основной, не окончательной, а промежуточной защиты прав и законных интересов административного истца. Их основная, окончательная защита осуществляется в основном судебном процессе путем разрешения спора о праве административном.
--------------------------------
<1> См.: Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. С. 149.

Концепция обеспечительных мер в гражданском судопроизводстве ориентирует в первую очередь на понимание их как определенной гарантии, позволяющей обеспечить реальное исполнение будущего решения суда и исключить обстоятельства, которые могут его затруднить или сделать невозможным.
Несмотря на определенные различия в ценностных ориентирах, обусловливающих особенности правового регулирования, меры предварительной защиты по административному иску и обеспечительные меры в гражданском судопроизводстве являются институтами, близкими по своей юридической природе. Они отличаются рядом общих черт:
1) имеют юрисдикционную природу - могут быть приняты только судом, т.е. органом, наделенным правом от имени государства осуществлять судебную власть;
2) носят инструментальный характер - их использование не является самоцелью, а возможно только в связи с заявлением иска, которым инициируется судебный процесс. Соответственно, их применение зависит от основного процесса и осуществляется тем же судом, который ведет данный процесс. В функциональном отношении процесс применения этих мер не является самостоятельным, поскольку его цель состоит в том, чтобы гарантировать права и законные интересы, в защиту которых подан иск, и обеспечить практическую эффективность решения по этому иску, которое должно быть вынесено в другом - основном - процессе, разрешающем спор о праве по существу. Исходя из этого, инструментальный характер данных мер обусловлен тем, что смысл в их использовании появляется только в связи с заявлением иска, предполагающим необходимость сохранения первоначальной ситуации, возвращение изначального состояния права (status quo ante);
3) носят временный характер - они действуют до тех пор, пока не возникнут обстоятельства или событие, вызывающее необходимость их изменения или отмены. Они являются временными, промежуточными способами защиты спорного права, которые используются для предотвращения его возможных нарушений в течение срока, который определит суд или пока не будет принято окончательное решение по делу. Предельный срок их действия во времени определяется решением суда, провозглашающим право в основном процессе, т.е. они могут действовать только до вынесения окончательного решения по спору о праве;
4) судебное решение о применении этих мер не является окончательным, не имеет значение res judicata - оно может быть отменено, изменено или заменено другим решением о применении соответствующих мер;
5) принимаются в срочном, сокращенном порядке, исходя из принципа inaudita alteram parte - "не выслушав аргументов другой стороны". Этот порядок не требует участия другой стороны, в отношении которой принимаются данные меры. Он основывается на предположении о вероятности нарушения права, вытекающем из фактов, предоставляемых истцом. При такой процедуре принцип состязательности приносится в жертву безотлагательной необходимости как можно быстрее принять превентивные меры по защите нарушаемого права и воспрепятствованию действиям (бездействию), влекущим негативные правовые последствия для истца. Однако данный порядок принятия судом решения о применении таких мер не лишает лиц, в отношении которых они применяются, права на защиту: в дальнейшем в судебном процессе оно может потребовать их изменения или отмены.
Таким образом, обеспечительные меры в гражданском судопроизводстве и меры предварительной защиты в судебном административном процессе представляют собой превентивные средства, позволяющие гарантировать реальное исполнение будущего судебного решения по делу и защиту права путем сохранения необходимых доказательств, предотвращения или минимизации вреда имуществу, интересам и безопасности стороны спора, предположительно являющейся носителем защищаемого права.
Меры предварительной защиты по административному иску и обеспечительные меры в гражданском судопроизводстве, являясь близкими по своей юридической природе институтами, представляют собой две отраслевые разновидности временных, срочных, превентивных мер, применяемых в исковом судопроизводстве.
Вместе с тем меры предварительной защиты отличаются своеобразием, обусловленным спецификой правоотношений, из которых возникают спорные публично-правовые притязания. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) не содержит легального определения мер предварительной защиты. Теоретическое понятие этих мер может быть сформулировано исходя из их существенных признаков, получивших отражение в действующем законодательстве.
Меры предварительной защиты - это оперативно устанавливаемые судом на определенный срок временные ограничения, обязанности или запреты, направленные на предотвращение нарушения прав и законных интересов административного истца, принятые по его обращению, соотносимые и соразмерные заявленным в административном иске требованиям. Они призваны удовлетворить интерес административного истца в сохранении определенной ситуации и устранении угроз его правовому статусу, независимо от того, будет ли удовлетворен в судебном решении по существу спора его интерес в защите материального права.
2. Виды мер предварительной защиты. КАС РФ (ч. 2 ст. 85) выделяет три основные группы мер предварительной защиты, которые может применить суд:
1) приостановка полностью или в части действия оспариваемого решения;
2) запрещение совершать определенные действия;
3) иные меры предварительной защиты по административному иску.
По общему правилу, установленному в отечественном законодательстве, заявление административного иска в суд в защиту нарушенного права неправомерным административным актом (решением, действием) не предполагает отлагательного эффекта, т.е. автоматического приостановления их исполнения. Однако по обращению административного истца суд может приостановить действие административного акта или запретить совершение определенного действия, если до принятия судом решения существует явная опасность нарушения его прав и законных интересов либо невозможна или затруднительна их защита без принятия таких мер. Данные меры (приостановление и запрет) имеют характер наиболее общих мер предварительной защиты.
При этом КАС РФ (ч. 3 ст. 85) устанавливает особое положение о том, что к мерам предварительной защиты по административному иску не относится приостановление органом или должностным лицом, обладающими властными полномочиями, действия принятых ими нормативных правовых актов или решений, а также приостановление совершения оспариваемых действий. Это означает, что в качестве меры предварительной защиты не может рассматриваться приостановление административного акта (решения, действия) в административном, несудебном порядке. Приостановление действия правового акта (нормативного или правоприменительного) может быть мерой предварительной защиты только, если оно предписывается судом.
Входящие в третью группу иные меры предварительной защиты зависят от предмета и специфики рассматриваемого административного спора. Они предусмотрены в главах КАС РФ, регулирующих особенности рассмотрения отдельных категорий административных дел. К числу иных мер предварительной защиты, в частности, относятся:
1) по делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средств массовой информации (ч. 2 ст. 263):
- приостановление деятельности соответствующих организации и объединения, средства массовой информации;
- приостановление выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов;
- наложение ареста на имущество соответствующих организации, объединения;
- запрещение совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации;
2) по административному исковому заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций (ст. 288 КАС):
- наложение ареста на имущество административного ответчика в размере, не превышающем заявленных требований.
При этом законодатель не ограничивает суд в принятии иных мер предварительной защиты, кроме прямо предусмотренных КАС РФ. При принятии таких "иных мер", как и тех, что прямо предусмотрены в КАС РФ, должны соблюдаться два базовых взаимосвязанных правила, установленных ч. 4 ст. 85 данного Кодекса:
- применяемая мера предварительной защиты по административному иску должна быть соотносима с заявленным требованием. Это правило о наличии непосредственной связи между применяемой мерой и заявленным требованием;
- применяемая мера предварительной защиты по административному иску должна быть соразмерна заявленному требованию.
В случае отсутствия такой соразмерности законом может быть прямо предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел. Так, ст. 211 КАС РФ устанавливает, что по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений исключительно в отношении административного истца. Принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов, например запрет применения оспариваемого нормативного акта для неопределенного круга лиц, не допускается.
Кроме того, КАС РФ в ч. 5 ст. 243 предусмотрен запрет на применение судом в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума при рассмотрении и разрешении административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ мер предварительной защиты к административному исковому заявлению в виде:
1) наложения ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия;
2) приостановления деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума;
3) запрета избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума.
Выбор конкретной меры предварительной защиты осуществляется административным истцом, а не судом, который не обладает правом самостоятельно, по собственной инициативе применять эти меры. В качестве меры предварительной защиты суд может принять только такую, о которой ходатайствовал административный истец. При принятии решения об использовании конкретной меры предварительной защиты по административному делу суд опирается на ряд оснований, установленных законом.
3. Основания применения мер предварительной защиты. Решение о применении мер предварительной защиты принимается судом по соответствующему заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц. В ч. 1 ст. 85 КАС РФ установлен исчерпывающий перечень оснований для принятия судом мер предварительной защиты по административному иску. Меры предварительной защиты могут быть приняты, если:
1) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав и законных интересов которых подано административное исковое заявление;
2) защита прав и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.
Принятие мер предварительной защиты при наличии установленных законом оснований является обязанностью суда. Они принимаются судом с учетом их соотносимости и соразмерности заявленным требованиям для защиты прав административного истца, если опасность нарушения этих прав носит явный характер и они не могут быть защищены без принятия таких мер. Решение суда о принятии таких мер должно опираться одновременно на оба условия их применения, предусмотренных законом.
Опасность нарушения прав и законных интересов административного истца в качестве условия применения мер предварительной защиты выражается в угрозе воздействия тех или иных негативных факторов, способных причинить вред этим правам и интересам посредством их ограничения, лишения, непризнания, воспрепятствования их реализации. Эта опасность должна носить явный, а не потенциальный характер. Явная опасность выражается в прямом негативном воздействии и представляет собой угрозу защищенности прав и законных интересов административного истца в данный конкретный момент времени, причем в отличие от нее потенциальная опасность характеризуется тем, что действие негативных, вредных факторов может проявиться лишь при стечении определенных обстоятельств. Принятие меры предварительной защиты является необходимым и обоснованным, если без ее использования нельзя нейтрализовать источники явной опасности нарушения прав и законных интересов административного истца и их защита будет невозможна или затруднительна без принятия такой меры.
Так, административные истцы обратились в суд с требованиями к Минкультуры РФ о признании незаконными ряда его решений, содержащих отказ во включении ряда корпусов Литовского замка (Санкт-Петербург) в единый реестр объектов культурного наследия. В судебном заседании они заявили ходатайство о применении мер предварительной защиты по данному делу в виде приостановления действия оспариваемых актов. Истцы указали, что эти акты нарушают их права на сохранность объектов культурного наследия и доступ к ним, право на благоприятную окружающую среду, поскольку позволяют застройщику - ООО "Особняк" производить строительные работы на указанном участке, что приведет к окончательному уничтожению археологического слоя, археологических объектов, а также возведению объекта капитального строительства с параметрами, противоречащими режиму охранных зон, установленному Законом Санкт-Петербурга N 820-7 <2>. Суд, изучив материалы дела, посчитал возможным применить меры предварительной защиты в виде приостановления действия оспариваемых актов до вступления в законную силу решения по настоящему делу. Суд исходил из того, что в настоящее время разрешение на строительство объекта на спорном участке является действующим, охранный статус выявленного археологического объекта снят оспариваемыми актами и у застройщика не имеется правовых запретов на производство строительных работ (в т.ч. с выемкой грунта) на указанном участке. Данное обстоятельство (с учетом нахождения указанных актов в споре) может привести к нарушению прав, свобод и законных интересов административных истцов, в т.ч. права, предусмотренного ст. 7 Закона N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия..." <3>, на сохранность объекта культурного наследия, доступ к нему.
--------------------------------
<2> Закон Санкт-Петербурга от 19.01.2009 N 820-7 "О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон" (в ред. от 26.06.2014) // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2009. N 7/1.
<3> Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в ред. от 09.03.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 26. Ст. 2519.

По оценке суда, в настоящее время часть археологического памятника уже уничтожена застройщиком, в то же время культурный археологический слой, находившийся до издания оспариваемых актов под государственной охраной в пределах территории объекта культурного наследия, еще существует. В связи с этим суд полагает, что в настоящем случае защита прав и законных интересов административных истцов будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер, поскольку при их отсутствии может произойти полная утрата археологического объекта, а также строительство объекта капитального строительства со спорными параметрами. Принимая меры предварительной защиты по данному делу, суд особо отметил, что оценивает эти меры как соотносимые с заявленным требованием и соразмерные ему <4>.
--------------------------------
<4> Определение Куйбышевского суда Санкт-Петербурга о мерах предварительной защиты по Литовскому замку (дело от 13 апреля 2016 г. N 2а-1927М6). URL: arch-heritage.livejoumal.com. Архитектурное наследие.

Данный пример из судебной практики показывает, насколько важно использование мер предварительной защиты: оно позволяет удовлетворить срочную потребность в устранении опасности нарушения прав заявителя и исключить возможность наступления вредных последствий не только для него, но и для общества в целом. Особая значимость мер предварительной защиты обусловлена ситуациями, в которых промедление с их принятием влечет вредные для административного истца правовые последствия. Это ситуации periculum in mora - лат. "опасность в промедлении". Учитывая длительность судебных процессов, действие незаконных административных актов до вынесения судом окончательного решения по административному иску может причинить непоправимый ущерб не только правам отдельных лиц, но и публичным интересам.
4. Заявление о применении мер предварительной защиты: форма и содержание. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску выполняется в письменной форме. Оно может быть подано:
- одновременно с административным исковым заявлением в виде самостоятельного документа, прилагаемого к административному исковому заявлению;
- может быть изложено непосредственно в тексте административного искового заявления, и в этом случае подача отдельного заявления не требуется;
- до рассмотрения административного дела по существу;
- до вступления решения в законную силу.
Следовательно, применение мер предварительной защиты может быть осуществлено на любой стадии административного судопроизводства до вступления решения суда в законную силу.
Заявление о применении мер предварительной защиты оформляется в соответствии с теми же требованиями, которые предъявляются к оформлению административного искового заявления. Заявление подписывается лицом, его подавшим. Если ходатайство о применении мер предварительной защиты по административному иску излагается непосредственно в административном исковом заявлении, то в нем должны быть:
- указана причина обращения с заявлением о применении мер предварительной защиты по административному иску;
- дано ее обоснование;
- обозначена мера предварительной защиты, которую лицо, его подавшее, просит применить.
5. Порядок рассмотрения заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску. Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску рассматривается судьей единолично в судах первой и апелляционной инстанций. Это заявление по общему правилу рассматривается судом без извещения лиц, участвующих в деле. КАС РФ установлен срок для рассмотрения такого рода заявлений - не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд или после устранения в заявлении выявленных судом недостатков (ч. 3 ст. 87).
Ходатайство о применении мер предварительной защиты, указанных в административном исковом заявлении, рассматривается судом в общем порядке, отдельно от других требований и ходатайств, изложенных в административном исковом заявлении, не позднее следующего рабочего дня после дня принятия административного искового заявления к производству суда.
О применении мер предварительной защиты или об отказе в этом суд выносит определение. Это определение должно включать обоснование принятия запрашиваемой административным истцом меры или отказа в ее принятии. Оно не должно содержать выводы по существу возникшего спора и предопределять решение по административному делу. В рамках производства по принятию мер предварительной защиты получает свое отдельное разрешение только вопрос о наличии оснований для принятия судом этих мер. В нем не предрешается исход рассмотрения дела по существу заявленных материально-правовых требований. В силу этого оно носит инструментальный, не общий, а частный характер и может быть обозначено как частное производство. Тем самым оно выделяется из общего производства по заявленным материально-правовым требованиям в целом.
Определение суда о применении мер предварительной защиты по административному иску приводится в исполнение немедленно в порядке, установленном для исполнения судебных актов (глава 37 КАС РФ). Лица, виновные в неисполнении определения суда о применении мер предварительной защиты, могут быть подвергнуты судебному штрафу в порядке и размере, установленных ст. ст. 122 и 123 КАС РФ.
На определение суда о применении или об отмене мер предварительной защиты может быть подана частная жалоба. В случае подачи частной жалобы на определение суда о применении мер предварительной защиты суд не приостанавливает исполнение этого определения. Если частная жалоба подана на определение суда об отмене мер предварительной защиты, то суд приостанавливает исполнение этого определения.
6. Порядок отмены и замены мер предварительной защиты по административному иску. Решения суда о применении мер предварительной защиты относятся к числу судебных решений, которые могут прекращать свое действие, отменяться или изменяться в зависимости от изменения обстоятельств, для которых они были приняты. Они зависят от изменений фактической ситуации, которая обусловила необходимость их принятия.
Отмена примененной меры предварительной защиты может быть произведена судом:
- по заявлению лиц, участвующих в деле;
- по собственной инициативе.
Вопрос об их отмене может вставать как в ходе процесса, так и в связи с вынесением судом решения по административному делу. В случае отказа в удовлетворении административного иска принятые по нему меры предварительной защиты сохраняются до вступления в законную силу решения суда. Однако суд одновременно с принятием такого решения или после этого может вынести определение об отмене этих мер. Тем самым их отмена происходит либо по вступлении решения суда в законную силу, либо отдельным определением суда. В случае удовлетворения административного иска принятые меры предварительной защиты по общему правилу сохраняются до исполнения решения суда.
В ходе судебного административного процесса по заявлению лица, участвующего в деле, допускается возможность не только отмены, но и замены одной меры предварительной защиты на другую (ст. 91 КАС РФ). Подготовка, направление и порядок рассмотрения заявления о замене одной меры другой осуществляются по общим правилам, установленным для принятия мер предварительной защиты по административному иску.

Литература

1. Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. М.: Статут, 2016. С. 149.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.