Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации: проблемы определения понятия и структуры. Статьи по предмету Конституционное право России

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНСТИТУЦИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИК В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ И СТРУКТУРЫ

С.Б. САФИНА

Конституционное законодательство республики в составе Российской Федерации закрепляет основополагающие принципы правового регулирования в республике и содержит нормы об отношениях личности и государства, основах организации государственной власти республики и взаимодействия властей в условиях их разделения, отношениях собственности и пользования природными ресурсами, о социальной защите и вопросах местного самоуправления. Конституционное законодательство обеспечивает развитие других отраслей законодательства и непосредственно взаимодействует с ними. Например, республиканское законодательство об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, трудовое и семейное законодательство республик, республиканское законодательство о социальной защите и социальном обеспечении выстроено на конституционном законодательстве.
Как известно, нормативного понятия конституционного законодательства ни на федеральном, ни на республиканском уровнях правовые акты не содержат. В науке же конституционного права данное понятие дискуссионно. Ряд ученых, определяя конституционное законодательство, придерживаются его узкой трактовки, ряд ученых - широкой. Неоднозначность подхода к определению понятия конституционного законодательства проистекает из общей неоднозначности понятия "законодательство". С.А. Авакьян в этой связи отмечает, что в узком смысле слова законодательство - совокупность только законов государства. В более употребительном широком смысле слова законодательство - совокупность не только законов, но и иных нормативных правовых актов, принимаемых парламентом, главой государства и правительством, а в федеративном государстве - также договоры федерации и ее субъектов по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий их органов государственной власти и др. В еще более широком смысле слова в законодательство также включаются нормативные правовые акты министерств и ведомств. При наиболее широком подходе в законодательство Российской Федерации включается вся федеральная нормативная правовая база государства, в том числе постановления Конституционного Суда РФ и руководящие разъяснения Пленумов Верховного Суда РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Авакьян С.А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. С. 305.

Необходимо заметить, что в отличие от конституционного законодательства, рамки которого нормативными правовыми актами не определяются, границы гражданского, уголовного и некоторых других отраслей законодательства обозначены Гражданским, Уголовным и другими кодексами <2>. В связи с этим конституционно-правовая наука использует и узкий, и широкий подходы к определению конституционного законодательства. Так В.В. Комарова замечает: "Возможно, термин "конституционное законодательство" целесообразно использовать и в широком, и в узком смыслах" <3>. В других работах можно встретить такое пояснение: "Здесь термин "законодательство", вопреки его буквальному значению, будет использоваться в значении "система нормативных правовых актов", а не как синоним "системы законодательных актов". Такое отступление от точного смысла термина "законодательство" автор позволила себе исключительно по соображениям избегать тавтологичности из-за вынужденно частого употребления слов "нормативный", "нормативность" и т.п." <4>.
--------------------------------
<2> См. подробнее: Сафина С.Б. Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации: подходы к определению // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке: Материалы VI межд. науч.-практ. конф.: В 2 ч. Уфа, 2014. Ч. 2. С. 141 - 145.
<3> Комарова В.В. Эволюция конституционного законодательства. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=CJI;n=84838;req=doc. 2014.
<4> Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 12.

В связи с этим на федеральном уровне конституционное законодательство в узком смысле включает в себя саму Конституцию Российской Федерации, законы о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы, другие законы конституционно-правового характера. Включая в конституционное законодательство договоры, заключенные между Российской Федерацией и ее субъектами, некоторые авторы называют элементы конституционного законодательства в этом случае конституционными актами. Конституционное законодательство, считают они, представляет собой систему конституционных актов, в которую помимо Конституции Российской Федерации входят федеральные конституционные законы, все законы, с помощью которых вносятся изменения и дополнения в Конституцию или проводятся изъятия из нее отдельных положений, законы, издание которых предусмотрено Конституцией, а также договоры, заключенные между Российской Федерацией и ее субъектами <5>.
--------------------------------
<5> См.: Петров С.М., Грудцына Л.Ю. Конституционное законодательство России: проблемы и перспективы развития // Государство и право. 2010. N 7. С. 15.

Некоторые ученые включают в конституционное законодательство декларации, ссылаясь на их большое значение для развития государства и общества. Например, Е.В. Колесников отмечает, что Декларация о государственном суверенитете 1990 г. и Декларация о правах и свободах граждан 1991 г. "в условиях становления новой российской государственности выполнили роль конституционного закона" <6>. Поддерживают широкий смысл законодательства и ряд других ученых, включая в законодательство законы и подзаконные акты <7>.
--------------------------------
<6> Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. С. 78.
<7> См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1998. С. 226; Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1998. С. 318.

На наш взгляд, понятие конституционного законодательства в узком смысле, безусловно, в юридическом аспекте более точно, оно адекватно обеспечивает суть закона и его признаки. Широкая трактовка несколько девальвирует смысл закона, так как законодательством в этом случае считаются и подзаконные акты в том числе. Многие авторы используют понятие конституционного законодательства в широком смысле, руководствуясь исключительно удобством формулировки, понимая его неполную достоверность. Такая двойственность, допустимость некорректного использования понятия конституционного законодательства свидетельствует о том, что все акты конституционного регулирования "не помещаются" в рамки узкой трактовки. Только законодательными актами конституционно-правовое регулирование не обеспечивается, а нуждается и в других правовых актах. Центральным элементом конституционного законодательства является конституция, которая в силу своего небольшого объема содержит лишь основы конституционных отношений. Поэтому, как базовый регулятор, конституция нуждается в системе других, дополнительных актов. Эти правовые акты, как правило, указаны в самой конституции и, с одной стороны, "питают" и развивают ее, а с другой - рождаются из нее и развиваются ею, в свою очередь. В этом случае включение в состав конституционного законодательства (помимо законов) договоров и деклараций видится оправданным. Помимо договоров и деклараций конституционные тексты содержат ссылки и на подзаконные акты. Так, федеральная Конституция предусматривает изменение ст. 65 посредством в том числе и Указа Президента Российской Федерации об изменении наименования субъекта Российской Федерации. Таким образом, правомерно ставить вопрос о включении в конституционное законодательство и определенных подзаконных актов - актов Президента Российской Федерации.
На уровне республик конституционное законодательство также нормативно не определено. Но, в отличие от федерального законодательства, в законодательстве многих республик приняты законы о нормативных правовых актах, в которых определено понятие "законодательство". Анализ этих определений показывает, что законодательство республик понимается в широком смысле. Например, Закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. "О нормативных правовых актах Республики Алтай" устанавливает, что законодательство Республики Алтай представляет собой систему нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Алтай и (или) непосредственно населением на референдуме Республики Алтай. Подобным же образом определяется система законодательства в Законе Республики Хакасия "О нормативных правовых актах Республики Хакасия", в Законе Республики Мордовия "О правовых актах Республики Мордовия", в Законе Республики Северная Осетия - Алания "О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия - Алания", в Законе Республики Дагестан "О нормативных правовых актах Республики Дагестан".
В доктринальных источниках понятие конституционного законодательства республик также неоднозначно. В узком смысле конституционное законодательство республик включает в себя исключительно законы. Это конституции республик, законы о поправках (законы о внесении дополнений и изменений) к конституции, конституционные законы (в некоторых республиках), а также текущие законы конституционно-правового содержания.
В широком смысле в конституционное законодательство республик некоторые авторы предлагают включать помимо конституции и законов постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации <8>. А.В. Лесин особо выделяет помимо названных элементов акты официального толкования и договоры (соглашения). При этом он поясняет, что акты официального толкования не включены в вертикальную структуру нормативных актов, поскольку не направлены на регулирование каких-либо отношений. Договор о разграничении полномочий в вертикальной структуре конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ можно поместить над их конституцией (уставом), соглашения же о передаче осуществления части полномочий в вертикальной структуре конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ следует поместить на уровне подзаконных актов <9>.
--------------------------------
<8> Лесин А.В. Структура конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации. URL: http://www.iuristlib.ru/book_10138.html. 2010 г.
<9> См.: Там же.

Как уже отмечалось, подзаконные нормативные правовые акты также регулируют конституционно-правовые отношения и могут включаться в конституционное законодательство. Так, конституции некоторых республик в своих текстах предусматривают принятие соответствующих указов высшего должностного лица республики. Например, в соответствии со ст. 84 Конституции Республики Коми Глава Республики Коми определяет структуру органов исполнительной власти республики. Во исполнение этой конституционной нормы был принят Указ Главы Республики от 22 сентября 2014 г. N 96 "О структуре органов исполнительной власти Республики Коми". Во исполнение ст. 46 Конституции Карелии был принят Указ Главы Республики Карелия от 16 июня 2012 г. N 51 "О структуре органов исполнительной власти Республики Карелия".
Статья 105 Конституции Дагестана предусматривает, что в случае изменения в соответствии с законом наименования района, города республиканского значения или их упразднения новое наименование административно-территориальной единицы подлежит включению в ст. (исключению из статьи) 57 Конституции Республики Дагестан указом Главы Республики Дагестан. Помимо этого, в случае изменения в соответствии с федеральным законом и законом Республики Дагестан наименований органов государственной власти, должностей, а также в случае признания компетентным судом в установленном порядке отдельных положений Конституции Республики Дагестан не соответствующими Конституции Российской Федерации, недействующими и не подлежащими применению соответствующие изменения в текст Конституции Республики Дагестан вносятся также указом Главы Республики Дагестан.
В связи с этим можно говорить о совокупности правовых актов республики, наряду с республиканской конституцией осуществляющих конституционно-правовое регулирование, указанных в тексте конституции и образующих с ней единую систему. Совокупность таких правовых актов в целом и образует конституционное законодательство. В данном случае все эти правовые акты образуют систему, т.е. взаимосвязаны и взаимозависимы. Также они характеризуются тем, что, во-первых, все они регулируют конституционно-правовые отношения, во-вторых, находятся в иерархической связи, в-третьих, органически развивают и дополняют друг друга.
Существенную роль в конституционно-правовом регулировании играют акты толкования конституции. Преодолевая возникшую неопределенность в содержании конституционных норм, толкование обеспечивает точное, адекватное их смыслу понимание и правильную реализацию. При этом толкование не вносит и не может вносить поправок и дополнений в конституционные нормы. Решения конституционных судов в классическом понимании не могут быть отнесены ни к правоприменительным, ни к нормоустанавливающим актам. Данные решения - юридические акты особого рода, которым присущи нормативно-интерпретационный характер, обобщенность и обязательность <10>.
--------------------------------
<10> См.: Лазарев Л.В. Конституционный Суд России и развитие конституционного права // Журнал российского права. 1997. N 11. С. 7.

Акты толкования (интерпретационные акты) восполняют конституционные пробелы и действуют в единой связи с конституционными нормами, жизненно зависят от них. Следовательно, акты толкования сохраняют актуальность, пока толкуемая норма действует. Но хотя данные правовые акты изданы компетентными государственными органами, имеют обязательный характер и публикуются в официальных источниках, они не могут считаться самостоятельным элементом конституционного законодательства по ряду причин. Во-первых, акты толкования конституции становятся практически как бы ее частью, не имеют самостоятельного значения, следуют ее судьбе и применяются только вместе с ней. Во-вторых, акты толкования не занимают отдельного места в иерархической системе элементов конституционного законодательства, а связь иерархического типа является главной в системе законодательства. В-третьих, акты толкования находятся в более близком "родстве" с конституцией и связаны только с ее нормами. Поэтому акты толкования присутствуют в конституционном законодательстве не в качестве его отдельного элемента, а в качестве атрибута конституции, ее спутника. В этой связи следует согласиться с характеристикой актов толкования как средства применения и развития конституционного законодательства <11>.
--------------------------------
<11> См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 37.

Принимая широкую трактовку понятия конституционного законодательства республики, предлагаем определять его структуру как совокупность правовых актов конституционно-правового характера, включающих: конституцию республики; законы об изменении и поправках к конституции; конституционные законы (в тех республиках, где они предусмотрены); прямо указанные в тексте конституции специальные законы; договоры и декларации, акты органов государственной власти. Акты толкования конституции следует рассматривать как акты, сопутствующие конституции и не занимающие самостоятельного места в системе элементов конституционного законодательства.

Литература

1. Авакьян С.А. Конституционный лексикон: государственно-правовой терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. 640 с.
2. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. 196 с.
3. Комаров С.А. Общая теория государства и права. М.: Юрайт, 1998. 416 с.
4. Комарова В.В. Эволюция конституционного законодательства. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=CJI;n=84838;req=doc. 2014.
5. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 1999. 382 с.
6. Лазарев Л.В. Конституционный Суд России и развитие конституционного права // Журнал российского права. 1997. N 11. С. 4 - 7.
7. Лесин А.В. Структура конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации. URL: http://www.juristlib.ru/book_10138.html. 2010 г.
8. Петров С.М., Грудцына Л.Ю. Конституционное законодательство России: проблемы и перспективы развития // Государство и право. 2010. N 7. С. 14 - 22.
9. Сафина С.Б. Конституционное законодательство республик в составе Российской Федерации: подходы к определению // Актуальные проблемы права и государства в XXI веке: Материалы VI межд. науч.-практ. конф.: В 2 ч. Уфа, 2014. Ч. 2. С. 141 - 145.
10. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 1998. 570 с.
11. Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 12 - 22.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.