Предмет административного права в трудах российских ученых-юристов периода последней четверти XIX - начала XX века. Статьи по предмету Административное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА В ТРУДАХ РОССИЙСКИХ УЧЕНЫХ-ЮРИСТОВ ПЕРИОДА ПОСЛЕДНЕЙ ЧЕТВЕРТИ XIX - НАЧАЛА XX ВЕКА

А.А. ФАТЬЯНОВ

Любая обширная область человеческих знаний стремится к некоторому подразделению на составные элементы. Такой подход обусловлен как необходимостью специализации подходов и методов к изучению научной материи, так и отражением общенаучного метода системного анализа, посредством которого сложное явление подвергается дроблению на некоторую совокупность составляющих его элементов, каждый из них изучается в отдельности, а затем полученное знание интегрируется, вырастая в некоторую обширную целостную теорию.
Право является большой областью человеческих знаний, формируется и изучается уже тысячелетия, постепенно подразделяясь на крупные составные элементы, нарабатывающие свои аксиомы, принципы, классификации, теории и течения. Изменения социальной действительности постоянно ставят перед юридической наукой новые задачи, поиск пути решения которых происходит через обособление определенных научных направлений, ряд из которых постепенно выкристаллизовывается в самостоятельные отрасли права. Именно так произошло когда-то и с наукой административного права.
Автор в рамках данной работы не ставил себе целью осуществить подробное историческое исследование появления и обособления административного права в российской юридической науке. Цель несколько иная: показать современным исследователям, от какой научной почвы отталкивалась наука административного права в России в период ее становления. Вполне вероятно, что это поможет в том числе более точно определить место данной отрасли права в современной системе юридических наук, что в любом случае небезынтересно.
Автор также не ставил перед собой задачу исследовать все без исключения работы российских ученых имперского периода, но взял из числа доступных те из них, которые представляли, по его мнению, наибольшее значение с точки зрения точности подхода и обширности рассуждений, охватив период от последней четверти XIX в. до кардинальных изменений нашей государственности, происшедших в 1917 г., и расположил их по временной хронологии.
В качестве первой из них хотелось бы поставить работу И.Е. Андреевского, ординарного профессора Санкт-Петербургского университета, под названием "Полицейское право", увидевшую свет в 1874 г.
Уже первые строки данного научного труда подкупают своей четкостью мысли и теоретической фундаментальностью. Его первый параграф начинается следующим суждением:
"Для жизни человека, развития его способностей и возможности достижения его человеческих целей необходимы известные условия; между ними главнейшее место занимают безопасность и благосостояние. Условие безопасности обеспечивается предупреждением и пресечением опасностей, могущих грозить как от злой воли других людей, так и от сил природы и различных несчастных случаев. Условие благосостояния достигается возможностью приобрести и пользоваться известным количеством материальных благ, необходимых для удовлетворения сознаваемых человеком потребностей, и, кроме того, достигать известного духовного развития.
Оба эти условия, безопасности и благосостояния, находятся в неразрывной органической связи: всякая мера, содействующая обеспечению безопасности, тем самым содействует и развитию благосостояния, и наоборот. Для создания таких условий недостаточно отдельных, единичных сил человека: необходима совокупная деятельность людей. Такая деятельность является в государстве. Государство не только обеспечивает посредством закона признаваемые за каждым права, но и действует для создания условий безопасности и благосостояния" <1>.
--------------------------------
<1> Андреевский И.Е. Полицейское право. СПб., 1874. Т. 1. С. 1 - 5.

Из этих строк следует простой и ясный вывод: существование человека возможно только в государственно-организованном обществе, где он может быть защищен от опасностей и где признаются его права. Отметим также, что категории "безопасность" и "благосостояние" будут затем выделяться И.Е. Андреевским как центральные, самые основополагающие во всей цепочке его научных рассуждений о природе и содержании полицейского права.
Небезынтересно и следующее его суждение:
"Деятельность целого государства (отдельных лиц, союзов, общества и правительства) для создания условий безопасности и благосостояния есть деятельность полицейская в обширном смысле этого слова. Жизнь новых государств, отличающихся от древних, между прочим, и значительнейшим улучшением условий безопасности и благосостояния, показывает, что деятельность государства для создания этих условий в высшей степени разнородна и многообразна, требует самых разносторонних сведений и величайших трудов, что вовсе не по силам одному правительству, как мечтали политики XVII и XVIII ст., но что много обеспечивается деятельностью частных сил, слагающихся в многоразличные союзы, общества, общины" <2>.
--------------------------------
<2> Там же. С. 3.

Оборвав на этом рассуждения И.Е. Андреевского, можно было бы сказать, что в нем заложен фундамент для широчайшего участия в делах государства гражданского общества. Однако при продолжении цитаты мы видим картину несколько иную:
"Предоставляя такую государственную полицейскую деятельность союзам частных лиц и обществ, правительство должно иметь точнейшие сведения о деятельности таких сил, дабы иметь возможность вести за ними наблюдение по двум целям: во-первых, чтобы деятельность их не уклонялась от предположенной ими, дозволенной законом и правительством цели, и не только бы не нарушала права частных лиц, но и не представляла невыгод для условий безопасности и благосостояния; во-вторых, чтобы правительство могло точно знать, на сколько деятельность таких частных и общественных сил достаточна для обеспечения условий безопасности и благосостояния, так как само правительство должно действовать для обеспечения этих условий там, где частные и общественные силы окажутся недостаточными".
Здесь уже предопределяется необходимость административного надзора и возникает прообраз социальной и отчасти экономической политики современных государств, вмешивающихся в поддержание прежде всего благосостояния тогда, когда сил корпораций недостаточно.
И, наконец, вывод, базирующийся на приведенных выше рассуждениях:
"Полицейская деятельность в тесном смысле, т.е. полицейская деятельность государства, проявляемая правительством, заключается в наблюдении за предприятиями частных лиц, союзов и обществ, имеющими целью обеспечить условия безопасности и благосостояния, и в принятии со своей стороны мер для обеспечения этих условий, при недостаточно для того частной и общественной деятельности".
В чем же более подробно, по мнению И.Е. Андреевского, проявляется полицейская деятельность правительства? Ответ вполне ясен и достаточно лаконичен:
"Во-первых, в полицейском законодательстве страны, определяющем начала и положения этой деятельности; во-вторых, в полицейской администрации, т.е. в деятельности государственных центральных и местных установлений, коим вверяются определенные ветви полицейского дела; в-третьих, в деятельности органов исполнительной полиции, являющихся необходимыми для обеспечения деятельности полицейских установлений и применения полицейского закона" <3>.
--------------------------------
<3> Там же. С. 3.

Чем не механизм административно-правового регулирования в современной нам трактовке?
Все основные элементы на месте: нормы, субъекты и правоприменение.
Теперь перейдем, собственно, к определению полицейского права: "Изучить положительное полицейское законодательство, т.е. представить его систематически, с показанием обстоятельств и причин, вызывающих именно такие-то законы и предписания, и разъяснить их началами, представляемыми Наукою Полиции, имеет целью положительная наука - Полицейское право".
Все, казалось бы, предельно ясно, за исключением одного - зависимости науки полицейского права от науки полиции, говоря современным языком, от науки государственного управления. Конечно же, сначала мы выстраиваем систему государственного управления, заключаем процесс управления в нормативные рамки, затем выявляем закономерности, позволяющие ее рационализовать и объяснить протекающие процессы (наука государственного управления), а уж потом, базируясь на принципах этой науки, начинаем анализировать сформированное законодательство, добавляя в анализы способы и методы, выработанные для познания юридической наукой. Таким образом, подход И.Е. Андреевского к определению сущности полицейского права звучит вполне современно.
Теперь немного о системе полицейского права, предложенной И.Е. Андреевским в рассматриваемой работе:
"Полицейское право, подвергающее такому изучению полицейское законодательство всех или многих государств, есть Общее полицейское право. Ограничивающееся изучением полицейского законодательства отдельного какого-либо государства составит особенное Полицейское право данного государства. Для такого и другого теорией, могущей объяснить отдельные вопросы полицейской государственной деятельности, связать все вопросы в одно систематическое целое и поставить тем изложению характер науки, является Наука Полиции.
Системой изложения стремимся удовлетворить требованиям наибольшей простоты. Как два вопроса, находящиеся в органической друг с другом связи, составляют содержание полицейского права, то оно и излагается в двух частях: в первой - полиция безопасности, во второй - полиция благосостояния. Часть первая представляется в двух разделах: в одном рассматривается предупреждение опасностей, могущих явиться от злой воли человека, в другом предупреждение и удаление опасностей, не зависящих прямо от человеческой воли. Часть вторая представляется в трех разделах: в первом излагаются меры, содействующие духовному благосостоянию народа, во второй - меры, имеющие обеспечить условия благосостояния материального, в третьем меры, обеспечивающие условия благосостояния как материального, так и духовного" <4>.
--------------------------------
<4> Там же. С. 14.

Действительно, предложенная И.Е. Андреевским схема настолько общая, что в нее можно заключить не только сферу действия современного административного законодательства, но и многих иных: уголовного, трудового, законодательства в сфере социального обеспечения, в сфере экологии, энергетики, транспорта и т.д.
Но самым значительным, по мнению автора, достижением И.Е. Андреевского, изложенным в данной работе, является формулирование определения полицейской деятельности, которую он называл коренным законом науки полиции. Формулировка его такова:
"Во всех случаях, когда отдельное лицо собственными своими силами и средствам не может создать таких условий безопасности и благосостояния, без которых развитие его невозможно, на помощь ему должна явиться деятельность других, называемая полицейскою" <5>.
--------------------------------
<5> Там же. С. 17.

Говоря иначе, полицейская деятельность - это все то содействие, которое оказывают государство и общество гражданину, направленное на достижение его безопасности и благосостояния. Отметим между прочим, что сформулированная в Федеральном законе "О полиции" <6> основная задача данного государственного института сформулирована следующим образом: "полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан". Тогда, когда гражданин не в состоянии самостоятельно справиться с этой задачей, полиция должна прийти к нему на помощь. Вот это и есть, по сути дела, полиция безопасности.
--------------------------------
<6> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

По мнению автора, И.Е. Андреевским в вышеуказанной работе представлено довольно целостное видение предмета полицейского права, которое впоследствии стало называться административным. Но об этом позже.
Следующей по времени можно поставить работу И.Т. Тарасова, профессора Императорского Московского университета, под названием "Очерк науки полицейского права", изданную в 1897 г.
И.Т. Тарасов, подводя нас к проблемам современного ему полицейского права, делает обширный экскурс в историю появления термина "полиция", полагая следующее:
"Колыбелью государственного начала в классическом мире был город - полис. В городе, полисе, сосредоточивалось и даже исчерпывалось все государственное управление, называемое Аристотелем "полиция" <7>.
--------------------------------
<7> Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. С. 1.

Он также полагал, что полиция как государственное или правительственное учреждение возникает первоначально, именно в XVI в., в качестве лишь городского учреждения, имеющего своей задачей только охрану безопасности. Но так было, по мнению И.Т. Тарасова, недолго. Окрепшая государственная власть, достигнув абсолютизма, могла шире развернуть свою деятельность в сфере внутреннего управления, не ограничиваясь уже охраной одной лишь безопасности, и развернуло ее "решительно на все сферы общественной и даже частной жизни". С этого времени начинается "самая тщательная регламентация в многочисленных т.н. полицейских уставах всего, что, казалось, имело отношение к государственной безопасности и благоустройству; государственная власть берет на себя заботу обо всем и обо всех, она пытается сделаться как бы одним общим опекуном, и это приводит в конечном результате к возникновению типа т.н. полицейского государства. К началу XVIII в. относится первая попытка к научному анализу всей этой обширной деятельности, обнимавшей собой все внутреннее государственное управление, с правосудием и финансами включительно. Появляется впервые, и именно во Франции, опередившей в этом отношении другие государства, наука о полиции".
А теперь самое основное в суждениях И.Т. Тарасова о предмете и полицейского, и административного права:
"Практика не преминула обнаружить, что одно только правительство, без участия органов общественных, не в состоянии удовлетворительно выполнить всех взятых на себя полицейских задач, вследствие чего к участию во внутреннем управлении стали призываться органы общественные. Кроме того, отдельные отрасли внутреннего государственного управления в широком смысле, а именно правосудие и финансы, выделились в самостоятельные юридические дисциплины и сделались предметами отдельного изучения.
Следовательно, с одной стороны, необходимо было научно определить правоотношения, возникающие из совместной полицейской деятельности органов правительственных и общественных, а с другой - сузить границы науки полицейского права согласно новым условиям правоведения. Задача эта была выполнена в начале нынешнего столетия во Франции, наукой административного права, а позднее, в середине нынешнего столетия, в Германии выработалось научное понятие о внутреннем государственном управлении, сделавшемся предметом изучения науки под тем же названием.
Понятиями об администрации и внутреннем управлении определялась совместная деятельность правительственных и общественных органов для достижения целей безопасности и благосостояния, причем как в науке административного права, так и в науке о праве внутреннего управления полиция рассматривается уже не как задача государства, а как часть администрации или внутреннего управления, как учреждение, состоящее из специальных органов, подчиненных администрации и ведающих одну лишь публичную и частную безопасность.
В настоящее время начинают обнаруживаться весьма определенно признаки дальнейшего развития все той же науки, выражающиеся в стремлении выдвинуть вперед в этой науке общественный элемент, придать обществу с его органами значение не объекта управления, а субъекта управления, причем термины "наука о полиции", "наука полицейского права", "наука административного права" заменяются терминами "наука об общественном праве", "наука о праве общественного управления" <8>.
--------------------------------
<8> Там же. С. 2 - 3.

К сожалению, данная цитата не дает представления о том, каково, по мнению И.Т. Тарасова, соотношение между полицейским и административным правом. Похоже, он соотносит их между собой как синонимы. Употребленное им понятие "наука о праве общественного управления", как следует из анализа более поздних по времени трудов, не нашло своего дальнейшего развития и применения.
Несколько противоречив у И.Т. Тарасова и подход к пониманию сферы действия полиции. С одной стороны, он утверждает, что "полиция, как задача, обнимает собою все управление и отождествляется с понятием об администрации". С другой стороны, буквально тут же он говорит, что "в качестве учреждения полиция входит в состав администрации, как часть целого, как организованная совокупность специальных органов, ведающих одну из задач администрации, а именно публичную и частную безопасность", т.е. определяет ее в современном нам понимании как один из правоохранительных органов.
Развивая данную мысль, И.Т. Тарасов утверждает следующее:
"В отношении к юстиции полиция как учреждение имеет значение служебного органа в той мере, в какой она, с одной стороны, предупреждает и пресекает преступления, с другой - обеспечивает наказуемость преступников посредством сохранения следов преступления и отнятия у преступников способов уклониться от следствия и суда. Эта полиция называется административною, в отличие от судебной, состоящей из совокупности специальных органов по судебному ведомству для исполнения не судейских, а полицейских обязанностей по судебным делам.
Кроме общей административной полиции, в состав которой входят военная (жандармская), сыскная, тайная и пожарная полиции, существуют еще отдельные специальные полиции различных административных ведомств, как, например, таможенная полиция или стража в финансовом ведомстве, лесная полиция или стража в казенных лесах и горнозаводская полиция в ведомстве управления государственными имуществами, речная полиция в ведомстве путей сообщения, военно-полевая полиция в военном ведомстве (полевые жандармские эскадроны), дворцовая - в ведомстве министерства Двора".
Как следует из данной цитаты, И.Т. Тарасов относит к категории "полиция" практически все государственные структуры того периода, которые обладали правом легального принуждения.
Представляет также научный интерес суждение И.Т. Тарасова о месте административного права в системе публичного права и о системе собственно административного права. По этому поводу он пишет следующее:
"Публичное внутреннее право подразделяется на конституционное или политическое, собственно-публичное, и административное. Административное право распадается на три части: первая касается организации администрации, вторая регулирует отношения между администрацией и гражданами, третья определяет порядок разрешения споров по поводу нарушений прав или интересов в связи с административной деятельностью. Органы администрации делятся по функциям на активные, совещательные и судебные, по пространству действия - на центральные и местные, по характеру действия - на собственно-административные и полицейские, с подразделением последних на органы административной полиции и судебной" <9>.
--------------------------------
<9> Там же. С. 4.

Из данного суждения, не лишенного как оригинальности, так и противоречий, мы можем почерпнуть основную идею внутренней структуры административного права, сохраняющую свою актуальность до настоящего периода времени, а именно: первый блок, который по объему вполне может рассматриваться как подотрасль, это совокупность норм, регулирующих внутреннюю организацию государственной администрации и статус ее элементов; второй блок, также настолько объемный, что также вполне подходит под понятие подотрасли права, это совокупность норм, регулирующих отношения государственной администрации и граждан в широком смысле (т.е. собственно граждан как физических лиц, а также организаций граждан, имеющих как коммерческую, так и некоммерческую направленность); наконец, третий блок, по своей обособленности и объему вполне подходящий под определение подотрасли права, это то, что мы сегодня называем административно-процессуальной деятельностью.
Подвергая анализу суждения И.Т. Тарасова о предмете полицейского и административного права, нельзя не коснуться его мыслей о предмете общественного права. По данному поводу он пишет следующее:
"Наука о полиции на третьей ступени своего развития, как наука административного права или учение об управлении, выработала ясное определение соотношения между полицией в тесном смысле, как учреждением, и полицией в обширном смысле, как задачей, отождествленной с понятиями о внутреннем управлении или об администрации. Что же касается совместной деятельности общества и государства в сфере управления, то, имея в основании своем понятие о государстве, а не об обществе, наука эта рассматривала участие общественных органов в управлении как деятельность лишь по уполномочию, но отнюдь не самостоятельную. Однако при новых понятиях об обществе и государстве и о соотношении между ними такое воззрение представлялось принципиально неправильным, вследствие чего предложено было в учении об общественном праве или о праве общественного управления иное воззрение на этот предмет.
Это новое учение исходит из того основного положения, что в участии общества в управлении выражается общественная самодеятельность, при содействии государства, направленная к достижению разумных целей жизни или общего блага, и в этой самодеятельности, конечно, общество имеет значение не объекта, а субъекта управления" <10>.
--------------------------------
<10> Там же. С. 5.

Отметим, что мысль довольно оригинальная, но нашедшая свое развитие в радикальных учениях российских марксистов, да и то в весьма искаженном виде.
Нельзя сказать, что И.Т. Тарасов был одинок в суждениях о наличии (или необходимости наличия) общественного права. Его современник, Э.Н. Берендтс, в ту пору экстраординарный профессор Демидовского юридического лицея в Ярославле, в своей работе "Опыт системы административного права", изданной в Ярославле в 1898 г., писал, что "деятельность государственной власти и призванных к участию общественных союзов и частных лиц, названная управлением, является основою административного права" <11>.
--------------------------------
<11> Берендтс Э.Н. Опыт системы административного права. Ярославль, 1898. Т. 1. С. 2.

Развивая эту мысль, он отмечает следующее:
"Государственная власть по необходимости привлекает население к труду исполнения государственных задач. Участие населения двоякое: активное и пассивное. Призывая население к участию в осуществлении государственных задач, государственная власть создает или организует местное самоуправление, государственное или общественное. С другой стороны, государство возлагает на население жертвы материальными благами для покрытия издержек производства государственных услуг, то есть установляет налоги, пошлины, повинности. В большинстве случаев активное и пассивное участие имеет место параллельно" <12>.
--------------------------------
<12> Там же. С. 4.

Отметим также, что Э.Н. Берендтс в своей работе не проводит каких-либо параллелей между полицейским и административным правом, четко обозначая, что "та наука, которая, пользуясь юридическим методом, подвергает анализу юридические нормы и отношения, действующие и возникающие в области управления, называется наукой административного права". Он же дает в указанной работе достаточно четкое определение административного права:
"Под административным правом мы понимаем: совокупность норм, регулирующих обязательно и принудительно деятельность органов государственной власти, а также общественных групп и частных лиц для осуществления государственных задач и совокупность обусловленных этой деятельностью юридических отношений между государством вообще, его органами, общественными группами и частными лицами" <13>.
--------------------------------
<13> Там же.

Он также дает свое видение системы административного права, подразделяя его на три части:
"Первая часть содержит так называемое объективное административное право (назовем его: jus administrationis), то есть совокупность юридических норм, определяющих права и обязанности как органов государственной власти, так и всех членов государственного общения вообще при осуществлении государственных задач: национально-политических, юридических, культурных.
Вторая часть содержит так называемое субъективное административное право государственной власти и ее органов (назовем его: jus administrandi), то есть организацию учреждений, предназначенных для осуществления государственных задач и выяснение тех обязательных и принудительных мер, которые могут быть приняты органами государственной власти в пределах, указанных нормами административного права.
Третья часть содержит в себе так называемое субъективное административное право участников государственного общения (назовем его: jus administrationis impetradae vel exigendae), то есть учение о тех отношениях, в которые вступают они к органам власти и друг к другу при несении обязанностей в угоду осуществления государственных интересов и при защите своих частных индивидуальных интересов" <14>.
--------------------------------
<14> Там же. С. 7.

Как представляется с позиций сегодняшнего дня, деление административного права на такие составляющие в достаточной мере искусственное, в особенности полемичным выглядит выделение третьей части - субъективного права участников государственного общения - как некоего обособленного юридического учения в рамках отрасли административного права.
Перенесемся теперь в конец первого десятилетия XX в. В своей работе "Полицейское право. Пособие для студентов", изданной в 1908 г., профессор Императорского Санкт-Петербургского университета В.Ф. Дерюжинский отмечает, что "полицейское право принадлежит к кругу наук о государстве и предметом своим имеет изучение так называемого внутреннего управления". При этом под "внутренним управлением в собственном смысле" он понимает "оказание населению всевозможного содействия к развитию его культурных интересов и удовлетворению многосложных потребностей его материального и духовного существования". Он также отмечает, что сохранение термина "полицейское право" в названии данного пособия вызывается соображениями исключительно формального характера и прежде всего тем обстоятельством, что "он до сих пор фигурирует в номенклатуре предметов преподавания на наших юридических факультетах" <15>.
--------------------------------
<15> Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. СПб., 1908. С. 2.

В соответствии с вышеуказанной общей направленностью науки полицейского права, по мнению В.Ф. Дерюжинского, в его предмет входит изучение трех больших групп явлений. "Во-первых, все те отрасли государственной и общественной деятельности, которые имеют своим предметом различные стороны хозяйственной жизни (таковы различные виды промышленности добывающей, обрабатывающей, торговой); во-вторых, те отрасли государственной и общественной деятельности, которые имеют своей задачей содействие духовно-интеллектуальному развитию населения (сюда, главным образом, относятся заботы государства и общества о народном образовании как элементарном и общем во всех его стадиях, так и профессиональном); в третью группу явлений, изучаемых полицейским правом, входят те стороны государственной и общественной деятельности, которые по своему характеру не могут быть отнесены прямо ни к одной из намеченных двух областей, но которые тем не менее также необходимы в интересах обеспечения всестороннего культурного развития как целого общества, так и отдельных членов его. Таковы, прежде всего, те отдельные отрасли государственной деятельности, задачи которых состоят в охранении общественного порядка и спокойствия, как важных условий общежития, которые в совокупности своей принято обозначать термином "полиция безопасности", как то: полиция передвижения, полиция общественных союзов и собраний, исключительные меры полиции безопасности.
К этим отделам тесно примыкают учения о медицинской и санитарной полиции и о мерах к охранению общественной нравственности (как, например, борьба с пьянством как социальным недугом, меры по отношению к проституции и т.п.).
К третьей группе явлений, изучаемых полицейским правом, следует отнести также и так называемую полицию печати, то есть учение о тех внешних условиях, в которых находилась и должна находиться печать как важный фактор культурного развития.
К области полицейского права относится, далее, и учение о некоторых отраслях, имеющих важное значение одинаково и для материального, и для духовного развития общества, каковы: пути сообщения и средства сношения (почта, телеграф), и, наконец, учение об общественном призрении бедных, или о мерах, принимаемых государством и обществом к материальному обеспечению беднейших классов населения" <16>.
--------------------------------
<16> Там же. С. 9 - 10.

Изложение, прямо сказать, сколь подробное, столь и несистемное. Оно охватывает и многое конкретное, и многое неконкретное. А вот образное суждение Д.Ф. Дерюжинского, касающееся соотношения государственного и полицейского права, действительно, интересно и в определенной мере приемлемо и через столетие:
"Полицейское право должно быть отнесено к области наук государственных, при чем особенно близко оно примыкает к науке государственного права. Отношение между ними не без основания сравнивают иногда с отношением между анатомией и физиологией. Тогда как анатомия изучает строение человеческого организма, исследует отдельные составные элементы его, физиология имеет предметом своего изучения жизнь этого организма, разнообразные проявления деятельности входящих в его состав элементов. Государственное право является как бы анатомией государства: оно изучает его структуру, организацию государственных учреждений. Полицейское право не касается вопросов государственного устройства, оно берет его, как величину данную, и различные государственные учреждения изучает не с точки зрения их организации, а со стороны их деятельности, поскольку она направлена к достижению известных задач государства" <17>.
--------------------------------
<17> Там же. С. 11.

С таким подходом согласен и В.М. Гессен, приват-доцент Императорского Санкт-Петербургского университета, отмечающий в своей работе "Лекции по полицейскому праву", изданной в 1908 г., что "в России наука различает государственное и административное право. Государственное право изучает организацию, административное право - деятельность государственной власти. Государственное право изучает статику, административно право - динамику государства. С этой точки зрения нам в нашем курсе останавливаться на вопросе организации правительственной власти не приходится" <18>. Хотя работа В.М. Гессена и называется "Полицейское право", но в ее содержании речь идет исключительно об административном праве. Он полагает, что наука административного права по своему существу является наукой о нормах, регулирующих правительственную деятельность государства или, что то же, о нормах, регулирующих совокупность правоотношений между правящим государством, с одной стороны, и управляемым индивидуумом - с другой".
--------------------------------
<18> Гессен В.М. Лекции по административному праву. Издание для студентов. СПб., 1908. С. 22.

Довольно жестким представляется суждение В.М. Гессена относительно содержания категории "полицейское право". По данному поводу он пишет следующее:
"С начала XIX столетия понятие полиции меняет свое содержание. Господствующая индивидуалистическая доктрина в области полицейской науки чрезвычайно суживает сферу государственной деятельности и выдвигает на первый план задачи безопасности, задачи порядка. С точки зрения индивидуалистической философии, государство есть жандарм, призванный охранять безопасность и порядок.
Мы не назовем профессора полицейским чиновником, мы не назовем почту полицейским учреждением, - именно потому, что деятельность почтового ведомства или ведомства народного просвещения не преследует задачи безопасности и порядка и, следовательно, не имеет принудительного характера. Такое словоупотребление стало в настоящее время фактом, с ним должна считаться наука. Наименование науки административного права наукой полицейского права дискредитирует эту науку, внушая неправильное представление о ее содержании. Именно потому в Германии со времени Л. Штейна она носит название науки административного права или науки внутреннего управления.
Точно так же она должна называться и у нас, и если тем не менее до сих пор у нас удерживается отжившая и не имеющая смысла терминология, то это объясняется только тем, что действительно административное право у нас является преимущественно и главным образом полицейским правом, ибо господствующая тенденция всего нашего административного законодательства - это забота о безопасности, и господствующие приемы всего нашего управления - это приемы принуждения" <19>.
--------------------------------
<19> Там же. С. 7.

Совершенно иных взглядов придерживался профессор Казанского университета В.В. Ивановский, опубликовавший в 1911 г. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Он видит в основании данной науки следующее:
"В систему науки административного права, понимаемого в обширном смысле слова, входит учение обо всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов; таким образом, научному рассмотрению в данном случае не подлежат нормы, определяющие государственное устройство, а равно и нормы, определяющие судоустройство. Следовательно, в систему науки входят: военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление.
В общем, такой системы и держатся французские, некоторые немецкие и некоторые итальянские ученые. Большинство немецких и других ученых понимает науку административного права в тесном смысле слова как науку права внутреннего управления. Предметом науки служит внутреннее управление, поскольку оно определяется юридическими нормами.
На первом месте в системе науки и должен быть поставлен вопрос об организации административных установлений в сфере внутреннего управления, об их природе, формах устройства, власти, отношениях. Второй вопрос касается самой деятельности административных установлений в формальном отношении. Вопрос об административной юстиции представляет собою третий важный вопрос в системе науки административного права.
Вторая, материальная, или особенная часть науки имеет дело с теми юридическими нормами, которые определяют самые задачи деятельности административных установлений и указывают соответствующие способы и средства их осуществления. Построение этой системы допускает, можно сказать, бесконечное разнообразие в деталях и имеет всегда нечто общее в целом. Все зависит от точки отправления, от той основной идеи, из которой исходят при такого рода построениях. Такой идеей многими учеными, вполне основательно, признается идея внутреннего управления, заключающаяся в том, что государство, при помощи всех находящихся в его обладании средств и способов, приходит на помощь частным лицам в деле достижения ими возможно высшей ступени благосостояния" <20>.
--------------------------------
<20> Ивановский В.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань, 1911. С. 56.

Конец приведенной цитаты пронизан благородным, идеалистическим пониманием государства как организации, предназначенной исключительно для служения гражданам, тогда как исконная российская традициям свидетельствует прямо об обратном - высшим и поощряемым всегда полагалось служение гражданина государству. И эта идея, в симбиозе Государства и Партии, станет в нашей стране доминирующей всего через каких-то пару десятилетий. Но главное мы видим: административное право есть наука, направленная на изучение правового регулирования в сфере внутреннего управления.
Имеются в суждениях В.В. Ивановского и предпосылки будущих грандиозных и трагических изменений в судьбах российской государственности. Несмотря на то что он однозначно называет науку права внутреннего управления административным правом, от категории "полиция" он не отказывается, полагая следующее:
"Полицией вообще следует признать принудительную деятельность государства в области внутреннего управления; в огромном большинстве случаев она появляется в борьбе с опасностями или с препятствиями, стоящими на пути к благосостоянию, но ничто не препятствует назвать полицией и такую принудительную деятельность государства в области внутреннего управления, которая состоит в непосредственном создании каких-либо условий благосостояния. Положение, что благодеяния не должны быть навязываемы, в значительной степени утратило свое значение, так как, при современной экономической классовой борьбе, государство имеет немало оснований вынуждать благодеяния одних лиц или целых классов в пользу других" <21>.
--------------------------------
<21> Там же. С. 59.

А это уже звучит прямо как теоретическое основание для будущей "диктатуры пролетариата".
Последним в ряду цитируемых ученых, осуществлявших попытки определить предмет административного права в последний период существования Российской империи, хотелось бы поставить профессора Императорского Московского университета А.И. Елистратова, в 1914 г. опубликовавшего работу под названием "Основные начала административного права". Данный учебник был не первым в ряду его работ, но фактически последним, на содержание которого не оказали влияние революционные события. В нем наблюдается несколько отличная от предшественников концепция административного права, не основанная на связи с категориями "полиция" и "внутреннее управление". Вот что он пишет по данному поводу:
"Административное право задается целью упорядочить отношения между людьми в области государственного управления (слово "административный" происходит от латинского administratio - управление).
На огромное общественное значение этой задачи указывает та выдающаяся роль, которую государственное управление играет в современной жизни. В область государственного управления входит обеспечение безопасности, охранение народного здравия, попечение о народном образовании, разностороннее содействие условиям экономического благосостояния граждан и т.д. От других форм человеческой деятельности государственное управление отличается свойством обязательной общественной миссии. Задачам государственного управления присваивается характер необходимых для общежития функций, которые должны быть осуществляемы независимо от воли отдельных членов общежития. Таким образом, для государственного управления обосновывается и оправдывается возможность глубоко и властно вторгаться в жизнь индивидов" <22>.
--------------------------------
<22> Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 1 - 2.

В данном суждении все так же прослеживаются основные направления деятельности в области внутреннего управления, именуемого на привычный нам лад "государственным", подчеркивается принудительно-обязательный (властный) характер реализации возлагаемых на себя государством функций. Принципиально новым представляется мнение А.И. Елистратова о том, что государственное управление является обязательной общественной миссией. Он не раскрывает, почему государство в динамике своей повседневной властной деятельности вдруг стало реализовывать некую общественную миссию. Видимо, в несколько завуалированной форме здесь все же речь идет о стремлении государства обеспечить благосостояние своих граждан.
Теперь следует подвести итоги.
1. Мысли большинства процитированных выше русских ученых-юристов относительно науки полиции и полицейского права имеют под собой основание в виде западноевропейских, преимущественно немецких, теорий, связанных с функциями государства в области управления экономическими и иными общественными процессами, получившими название науки полиции, а впоследствии науки о внутреннем управлении.
2. Категории "полицейское право" и "административное право" в приведенных выше работах, там где они определяются, по своему содержанию практически не разнятся, поэтому их, скорее, следует воспринимать как синонимы, чем как что-либо между собой различное. Хотя по данному поводу имелись и категорично-отрицательные суждения (В.М. Гессен).
3. Подчеркиваемая более ранними по времени авторами основная задача государства в области внутреннего управления как обеспечение безопасности и благосостояния граждан, в работах, датированных первым десятилетием XX в., начинает облекаться в форму задачи, реализуемой методами преимущественно принуждения, вплоть до ноток, определяющих государство в качестве инструмента классовой борьбы (В.В. Ивановский).
4. В связи с отсутствием в российской юридической науке имперского периода более или менее четкого разделения государственной власти на ветви, определенную сложность представлял вопрос о том, должно ли полицейское (административное) право изучать устройство органов государственной власти. Большинство авторов склонялось к тому, что такая "статика" есть предмет государственного права, а на долю полицейского (административного) права выпадает изучение деятельности государственных органов ("динамики"). У А.И. Елистратова это уже сомнений не вызывало, и определенная часть его работ посвящалась как раз развитию учения "о должностях и органах государства", в т.ч. об административных учреждениях.
5. Переименование категории "внутреннее управление" в "государственное управление" (А.И. Елистратов) нельзя полагать какой-то существенной теоретической новеллой, т.к. широта проблем, решаемых в рамках реализации задач внутреннего управления, позволяет говорить о том, что это и есть повседневное управление делами государства, за рядом важных, но узкопрофильных вопросов (например, управление финансовой системой).
Проблема для категории "государственное управление", возникшая в начале 90-х гг. XX в., была связана с тем, что в советский период она отождествлялась с деятельностью исполнительных органов управления в рамках теории о единственном источнике власти в советском государстве - советах депутатов трудящих (народных депутатов) и далее с так называемой "административно-командной системой".
По мнению автора, представляется перспективным вновь использовать категорию "государственное управление" как общий термин, охватывающий всю совокупность деятельности органов исполнительной власти в современный период времени, понимая под ней выработку и реализацию государственной политики в тех сферах экономической и общественной жизни, государственно-властное воздействие на которые вытекает из сущности и задач современного демократического государства.
6. Выводя некоторое среднее из всех приведенных суждений русских ученых-юристов, делавших попытки определить предмет полицейского (административного) права, следует констатировать, что они включали в него в части правового обеспечения так называемое внутреннее управление, т.е. деятельность государства, направленную на поддержание необходимого уровня безопасности граждан, а также иную государственную деятельность, имеющую целью путем повседневной управленческой деятельности создание условий для общественного прогресса (благосостояния), в т.ч. развитие промышленности и сельского хозяйства, образование, санитарию, просвещение и духовное развитие граждан в широком смысле данного слова и многое другое.
Абрис деятельности по осуществлению внутреннего управления в целом можно кратко определить как "защита и попечительство".

Литература

1. Андреевский И.Е. Полицейское право. СПб., 1874. Т. 1.
2. Берендтс Э.Н. Опыт системы административного права. Ярославль, 1898. Т. 1.
3. Гессен В.М. Лекции по административному праву: издание для студентов. СПб., 1908.
4. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: Пособие для студентов. СПб., 1908.
5. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914.
6. Тарасов И.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.