Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы:Понятие и сущность структуры органов местного самоуправления. Статьи по предмету Муниципальное право
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
С.С. ЯВКИН
В ст. 12 Конституции Российской Федерации <1> установлен принцип самостоятельности местного самоуправления, обеспечивающего в пределах своих полномочий решение населением вопросов местного значения. Проявлением данного принципа является закрепленное в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Что следует относить к структуре органов местного самоуправления, Конституцией РФ не предусмотрено. В связи с этим, а также из-за неоднозначности самого термина "структура" возникает закономерный вопрос об определении понятия "структура органов местного самоуправления". Данный вопрос носит не только теоретический, но и практический характер и напрямую касается содержания соответствующего конституционного права населения.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
Менее чем через год после принятия Конституции РФ в Конституционный Суд РФ обратилась Московская областная Дума с просьбой разъяснить, что означает термин "структура органов местного самоуправления". Конституционный Суд РФ при проверке соответствующего запроса в Определении от 16 июня 1995 г. N 67-О указал, что такое ходатайство, по сути, требует создания новых правовых норм и, исходя из основополагающего принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, Конституционный Суд РФ не может подменять законодателя при правовом регулировании местного самоуправления <2>.
--------------------------------
<2> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1995 г. N 67-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской областной Думы о толковании части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации" // Архив Конституционного Суда Российской Федерации за 1995 г.
Следовательно, задача определения понятия "структура органов местного самоуправления" лежит именно на законодателе в рамках установления общих принципов организации местного самоуправления. На уровне федерального законодательства основным нормативно-правовым актом, регулирующим общественные отношения, возникающие при осуществлении местного самоуправления, является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Всего в России было принято два таких Закона - в 1995 г. и в 2003 г.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" лишь дублировал положения Конституции РФ, указывая в ч. 6 ст. 14, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно <3>, не раскрывая содержания данного понятия.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 131-ФЗ) законодатель пошел дальше простого дублирования и установил в ч. 1 ст. 34, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения <4>. Таким образом, законодатель понимает под структурой органов местного самоуправления перечень органов, действующих в муниципальном образовании. Об этом свидетельствует также использование в п. 1 ч. 6 ст. 34 Закона N 131-ФЗ при упоминании структуры органов местного самоуправления термина "перечень" приводимого в скобках в качестве синонима.
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
По мнению Е.С. Шугриной, такой подход к раскрытию термина "структура органов местного самоуправления" посредством их перечисления полностью соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П, согласно которой структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень этих органов <5>. Действительно, используемое лишь дважды в Конституции РФ слово "структура" употребляется также в понятии "структура федеральных органов исполнительной власти" (ч. 1 ст. 112). Утверждаемая указом Президента РФ, данная структура представляет собой перечень федеральных органов исполнительной власти. В то же время данный перечень изложен не случайным образом, а в определенном порядке, отражающем подконтрольность федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ либо Правительству РФ. Исходя из единства используемой в Конституции РФ терминологии, стоит предположить, что и население, устанавливая структуру органов местного самоуправления, должно иметь возможность определять их взаимоотношения. И, как справедливо отмечает Н.А. Антонова, "структура как простой набор элементов, без установления их функциональной и компетенционной зависимости, перестает быть собственно действующей структурой" <6>.
--------------------------------
<5> См.: Шугрина Е.С. Органы местного самоуправления: новые подходы к правовому регулированию // Lex russica. 2007. N 2. С. 251.
<6> Антонова Н.А. Возможность выбора структуры органов местного самоуправления населением муниципального образования: проблемы и последствия // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции (Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10 - 13 марта 2010 г.) / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Издательский дом "РоЛиКС", 2010. С. 428.
Следует сказать, что не все ученые-правоведы согласились с легальным определением, предложив иное толкование понятия "структура органов местного самоуправления". Анализ их работ позволяет говорить о том, что в науке муниципального права сложилось как минимум четыре самостоятельных подхода.
Первый подход характеризуется критикой использования законодателем в ч. 1 ст. 34 Закона N 131-ФЗ в отношении перечня органов местного самоуправления понятия "структура". Как отмечают Е.А. Холодилова и А.В. Елькина, совокупность органов, которые действуют в муниципальном образовании и взаимодействуют между собой, правильнее назвать системой, структурой же является внутренняя организация каждого отдельного органа <7>.
--------------------------------
<7> См.: Холодилова Е.А., Елькина А.В. Органы местного самоуправления как элемент публичной власти // Российская юстиция. 2015. N 8. СПС "КонсультантПлюс".
Возможность самостоятельного определения местными органами власти своей внутренней административной структуры установлена п. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления <8> в развитие принципа организационной автономии местного самоуправления. Представляется, что и закрепленное в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ право населения, являющееся проявлением принципа самостоятельности местного самоуправления, также должно включать возможность определения внутреннего строения органов местного самоуправления. Однако неверным будет сведение указанного конституционного права исключительно к данной возможности.
--------------------------------
<8> Европейская хартия местного самоуправления: совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г. Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
Исходя из определения структуры как совокупности внутренних элементов объекта, И.В. Выдрин полагает, что конституционное и текущее законодательство должно закреплять право местных сообществ самостоятельно определять не структуру, а систему органов местного самоуправления (состоящую, например, из представительного и исполнительного органов, главы муниципального образования) <9>. Таким образом, без внесения изменений в действующую Конституцию РФ определение понятия "структура органов местного самоуправления" только как внутреннего устройства органов местного самоуправления необоснованно сужает содержание права населения, закрепленного в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ.
--------------------------------
<9> См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Монография. Екатеринбург, 1998. С. 67.
Авторы рассматриваемого подхода, признавая, что структура органа управления зависит от системы органов управления <10>, все же непосредственно не включают структуру органов местного самоуправления в систему органов местного самоуправления, в чем и заключается отличие второго подхода. Как отмечает И.В. Бабичев, структуру органов местного самоуправления составляют органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых - наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения, составленных в соответствии с некоторыми правилами, и их взаимоотношения (т.е. структура - это не совсем перечень). В свою очередь, система органов местного самоуправления помимо их структуры включает системообразующий фактор, которым является цель системы <11>.
--------------------------------
<10> См.: Игнатюк Н.А. Как используются понятия "система" и "структура" федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права. 1999. N 9. С. 48.
<11> См.: Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010. С. 183.
Несомненным достоинством данного подхода по сравнению с определением, закрепленным в ч. 1 ст. 34 Закона N 131-ФЗ, является включение в структуру также взаимоотношений органов местного самоуправления. Однако неясна необходимость дополнительного выделения системы органов местного самоуправления, отличающейся от структуры наличием цели. Не до конца остается ясным, кто именно вправе формировать цель системы - имеется ли подобное право у населения, либо его возможности исчерпываются закреплением перечня органов местного самоуправления и взаимоотношений между ними? Исходя из того, что население является субъектом конституционного права на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, оно обладает собственным интересом при реализации данного права. В качестве примера можно обозначить интерес населения в наиболее эффективном решении органами местного самоуправления вопросов местного значения. Именно этой цели и призвана служить формируемая структура органов местного самоуправления.
Следует отметить, что Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" отдельно называл структуру и систему органов местного самоуправления <12>. В действующем Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понятие "система органов местного самоуправления" не используется. В связи с этим полагаем нецелесообразным в настоящее время введение дополнительного понятия "система органов местного самоуправления", содержание которого в полной мере может охватываться понятием "структура органов местного самоуправления".
--------------------------------
<12> Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
Следующим двум подходам свойственно понимание структуры органов местного самоуправления одновременно в нескольких значениях. Исследуя данный вопрос, Т.Е. Беджанова выделяет подход, в соответствии с которым термин "структура органов местного самоуправления" следует рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле - это система, имеющая самостоятельный статус органов, через которые на соответствующей территории осуществляются функции и полномочия органов местного самоуправления. В широком смысле - это также внутренние подразделения созданных органов местного самоуправления <13>.
--------------------------------
<13> См.: Беджанова Т.Е. Структура органов местного самоуправления: вопросы теории и практики (на примере Республики Дагестан) // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 5. СПС "КонсультантПлюс".
К.Ф. Шеремет и И.И. Овчинников в узком смысле под структурой органов местного самоуправления также понимают систему органов местного самоуправления, имеющих самостоятельный статус, образующую конкретную организационную модель самоуправления, через которую на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле анализируемое понятие охватывает и внутренние подразделения органов, наделенных самостоятельным статусом, т.е. органы, имеющие производный статус (подчиненные другим органам или должностным лицам местного самоуправления) <14>. Учитывая, что сам термин "структура" является многозначным, подобный подход, заявляющий о двойственности определения "структура органов местного самоуправления", является закономерным.
--------------------------------
<14> См.: Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 81.
Можно сказать, что данное определение аналогично первому из рассмотренных в настоящей статье подходов, поскольку совокупность органов местного самоуправления, действующих в муниципальном образовании, именуется системой органов местного самоуправления. Однако термины "система" и "структура" не разграничиваются авторами в полной мере, и поэтому подобная система органов одновременно рассматривается в качестве структуры органов местного самоуправления в узком смысле. Следовательно, отсутствует необходимость внесения изменений в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и ч. 1 ст. 34 Закона N 131-ФЗ и дополнительного введения термина "система органов местного самоуправления".
Достаточно близким к предыдущему является четвертый подход, согласно которому вместо понимания структуры органов местного самоуправления в узком и широком смысле необходимо выделять внутреннюю и внешнюю структуру органов местного самоуправления. Н.С. Бондарь к внешней структуре органов местного самоуправления относит определение видов органов местного самоуправления, их наименование, взаимоотношения между ними, распределение компетенции. Внутренней структурой органов местного самоуправления является внутреннее устройство соответствующих органов <15>. Использование в данном подходе терминов "внешняя" и "внутренняя структура" отражает содержание обозначаемых понятий и соотносится с уже упомянутыми положениями п. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления, предусматривающими "внутреннюю административную структуру местных органов власти". Кроме того, Н.С. Бондарь относит к структуре органов местного самоуправления также наименование органов местного самоуправления и распределение компетенции между ними, что в значительной степени увеличивает содержание соответствующего конституционного права населения.
--------------------------------
<15> См.: Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. проф. Н.С. Бондаря. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2002. С. 329 - 330.
Анализ подходов к определению понятия "структура органов местного самоуправления" позволяет сказать, что основным различием между ними выступает проблема соотношения терминов "структура" и "система". Представляется, что поскольку оба этих термина широко употребляются в Конституции РФ и законодательстве применительно к органам публичной власти, то вопрос об их толковании является общеметодологическим. Используемый в понятии "структура федеральных органов исполнительной власти" термин "структура" не должен концептуально отличаться от используемого в понятии "структура органов местного самоуправления". Напротив, термин "система" в понятии "система органов государственной власти" не должен означать то же, что и термин "структура" в понятии "структура органов местного самоуправления".
Другой особенностью рассмотренных в настоящей статье подходов является включение в понятие "структура органов местного самоуправления" различных элементов, помимо непосредственно перечня органов местного самоуправления. Полагаем, что данный вопрос должен быть решен не с позиции общефилософского взгляда на понятие "структура", а с точки зрения муниципального права, с учетом интересов и возможностей населения как субъекта права, закрепленного в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. Раскрытие содержания понятия "структура органов местного самоуправления" позволит определить пределы самостоятельности местных сообществ при реализации соответствующего конституционного права, что не только сделает данное право более понятным для правоприменителя, но также будет служить предотвращением произвольного вмешательства законодателя в организационную самостоятельность местного самоуправления.
Литература
1. Антонова Н.А. Возможность выбора структуры органов местного самоуправления населением муниципального образования: проблемы и последствия // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: Материалы международной научной конференции (Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10 - 13 марта 2010 г.) / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Издательский дом "РоЛиКС", 2010.
2. Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010.
3. Беджанова Т.Е. Структура органов местного самоуправления: вопросы теории и практики (на примере Республики Дагестан) // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 5. С. 68 - 71.
4. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): Монография. Екатеринбург, 1998.
5. Игнатюк Н.А. Как используются понятия "система" и "структура" федеральных органов власти в конституционном законодательстве // Журнал российского права. 1999. N 9. С. 45 - 49.
6. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998.
7. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. проф. Н.С. Бондаря. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2002.
8. Холодилова Е.А., Елькина А.В. Органы местного самоуправления как элемент публичной власти // Российская юстиция. 2015. N 8. С. 6 - 8.
9. Шугрина Е.С. Органы местного самоуправления: новые подходы к правовому регулированию // Lex russica. 2007. N 2. С. 245 - 264.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.