Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности. Статьи по предмету Муниципальное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

А.В. ЧАДОВ

Понятие муниципально-правовой ответственности как обособленного вида отраслевой юридической ответственности является новеллой в отечественной правовой науке. Впервые об этом виде ответственности стало возможным говорить после принятия Конституции РФ 1993 г. <1>, закрепившей основные принципы, концептуальные подходы и гарантии деятельности муниципалитетов. Принятие Конституции РФ 1993 г., как отмечается в научной литературе, явилось "важнейшим этапом в формировании муниципального уровня власти и основ местного самоуправления в России" <2>.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
<2> Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д. ю. н. М., 2014. С. 3.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ 2013 г. подчеркнул: "Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов... не сбалансированы..." <3>. Несмотря на то что в Послании Президента РФ 2014 г. <4> и в Послании Президента РФ 2015 г. <5> упоминания о проблемах местного самоуправления отсутствуют, актуальность этих проблем не утрачена. Закрепление в законодательстве понятия муниципально-правовой ответственности является необходимым условием для дальнейшего развития системы МСУ и формирования эффективного гражданского общества в России.
--------------------------------
<3> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 // Рос. газ. N 282. 2013.
<4> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 // Рос. газ. N 278. 2014.
<5> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015 // Рос. газ. N 275. 2015.

Исходя из имеющейся практики реализации положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации" <6> (далее - Закон N 131-ФЗ) в настоящее время имеются как общетеоретические, так и практические проблемы в сфере ответственности в системе местного самоуправления.
--------------------------------
<6> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 30.12.2015) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Согласно ст. 70 Закона N 131-ФЗ "органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами".
Ю.М. Смирнова, анализируя содержание приведенной нормы Закона N 131-ФЗ, пишет: "...любой вид юридической ответственности должен отвечать на вопросы: кто несет ответственность? перед кем отвечает? каким образом? на основании чего? Федеральный закон N 131-ФЗ дает ответы на вопросы: кто отвечает? - органы и должностные лица местного самоуправления, перед кем? - государством, населением, физическими и юридическими лицами (ст. 70). Оставляя два последних вопроса без ответа" <7>.
--------------------------------
<7> Смирнова Ю.М. Необходимость институализации муниципально-правовой ответственности в современной юридической науке // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 4. С. 39.

Нередко в научных исследованиях можно увидеть, что понятие "муниципально-правовая ответственность" по каким-то причинам не используется, игнорируется, а при анализе ответственности в муниципальном праве применяется терминология Закона N 131-ФЗ, оперирующего такими дефинициями, как "ответственность перед населением", "ответственность перед государством", "ответственность перед физическими и юридическими лицами" <8>.
--------------------------------
<8> Гуркова С.Г. Ретроспективная муниципально-правовая ответственность, ее основание и стадии привлечения: Автореф. дис. ... к. ю. н. Тюмень, 2009. С. 4.

Анализируя высказанные в отечественной правовой науке подходы к муниципально-правовой ответственности (далее для краткости - МПО), можно обособить три наиболее часто встречающихся точки зрения на данное явление:
1) МПО представляет собой самостоятельный вид отраслевой юридической ответственности <9>;
2) МПО является комплексным правовым институтом, включающим в себя нормы различных отраслей <10>;
3) МПО - это подвид конституционно-правовой ответственности <11>.
--------------------------------
<9> Алексеев И.А. Указ. соч. С. 11 - 12; Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Автореф. дис. ... к. ю. н. Тюмень, 2005. С. 8 - 9; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2004. С. 296; Ее же. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2001. N 1. С. 111; Смирнова Ю.М. Необходимость институализации муниципально-правовой ответственности в современной юридической науке // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 4. С. 39.
<10> Кашо В.С. О критериях выделения муниципально-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 2. С. 63; Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Автореф. дис. ... к. ю. н. М., 2003; Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М., 2012; Солдатов С.А. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством: Автореф. дис. ... к. ю. н. Ставрополь, 2012. С. 36; Кеня И.А. Механизм реализации публично-правовой ответственности органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 3. С. 33; Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: Науч.-практ. пособие. М., 2011. С. 112.
<11> Белоусова Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России: Автореф. дис. ... д. ю. н. М., 2011. С. 36; Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 6. С. 86; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 420; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в РФ: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства РФ. М., 2000. С. 61.

Мы являемся сторонниками первой точки зрения (о самостоятельности муниципально-правовой ответственности, которая представляет собой отраслевой вид юридической ответственности муниципального права, наступающей за нарушение функций или за невыполнение задач, возложенных на муниципальный уровень власти законодателем).
Представляется верной совокупность критериев, предложенных А.И. Алексеевым, по которым он выделяет муниципально-правовую ответственность в самостоятельный вид отраслевой ответственности. К таким критериям указанный автор предлагает относить: а) муниципально-правовой деликт; б) субъектов муниципально-правовой ответственности, под которыми подразумеваются субъекты инициирования, субъекты принятия решения, субъекты реализации, субъекты санкций; в) объект муниципально-правовой ответственности; г) инстанцию ответственности (население муниципального образования и государство, выступающее в качестве представителя населения); д) специфические процедуры и процессуальные особенности привлечения к муниципально-правовой ответственности; е) разнообразие имеющихся санкций муниципально-правовой ответственности; ж) наступление ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций и полномочий (в том числе переданных государством и добровольно взятых муниципалитетом), закрепленных законодательством в зависимости от конкретного вида муниципальных образований (таких видов по действующему законодательству насчитывается пять); з) разнообразие особенных функций, нехарактерных для других видов ответственности <12>.
--------------------------------
<12> Алексеев И.А. Указ. соч. С. 11.

Сама природа публичной власти на местном уровне характеризуется сбалансированным сочетанием государственного и общественного начал, которые предполагают наличие определенной автономности в системе управления государством. Обладая общими чертами и признаками, характерными для всех известных правовой науке видов юридической ответственности, МПО имеет также особенности, являющиеся достаточно специфическими и присущими только ей. При этом одной из основных теоретических проблем в науке публичного права продолжает оставаться отграничение ответственности муниципально-правовой от конституционно-правовой.
Общими чертами (признаками) конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности являются: особенности субъектов ответственности, возможность ответственности без вины конкретного лица, отнесение обеих к публично-правовой ответственности в широком понимании, поскольку сочетают в себе политические и правовые меры ответственности, так как несут ответственность перед источниками публичной власти и, соответственно, имеют политико-моральный характер ответственности.
Вместе с тем МПО обладает специфическими особенностями, позволяющими отличать ее от конституционно-правовой ответственности. Такими особенностями, в частности, являются:
- наступление МПО только за нарушение функций, невыполнение задач и/или ненадлежащую реализацию полномочий только применительно к вопросам местного значения;
- отдельные санкции МПО присущи только муниципальному праву, а другие санкции заимствуются у других отраслей права; при этом санкции муниципально-правовой ответственности (не конкурируя с конституционно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, административно-правовой, дисциплинарной ответственностью, а дополняя санкции указанных отраслей своими собственными санкциями) могут применяться как в качестве самостоятельных, так и в виде дополнительных санкций при нарушении субъектом ответственности - делинквентом - норм вышеуказанных отраслей права;
- специфический перечень субъектов МПО (очевидно, что в число таких субъектов никак не могут входить органы государственной власти); по действующему законодательству к муниципально-правовой ответственности могут быть привлечены органы местного самоуправления, депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления, представительный орган муниципального образования, при этом в числе субъектов данной ответственности особо отмечены главы муниципального образования и местной администрации, чему посвящены отдельные статьи Закона N 131-ФЗ (ст. 74, 74.1);
- существенные отличия в процедурно-процессуальных вопросах привлечения субъектов к ответственности;
- если конституционно-правовая ответственность базируется на государственном принуждении, то для муниципально-правовой ответственности характерно более широкое понятие "публично-властное принуждение" <13>.
--------------------------------
<13> Там же. С. 18.

В заключение отметим: муниципальное право является самостоятельной отраслью российского права, эта отрасль выполняет присущие только ей функции в общей системе права, в этой отрасли взаимодействуют характерные только для нее субъекты правоотношений с дифференцированным статусом, и, следовательно, эта отрасль нуждается в собственном виде отраслевой ответственности. Такая ответственность обладает специфической целью, уникальными основаниями возникновения (в качестве которых выступают муниципальные деликты), специальной процессуальной (процедурной) формой и порядком ее реализации, особыми категориями субъектов с различным правовым статусом, которые могут быть к ней привлечены.
Таким образом, основания выделения муниципально-правовой ответственности как особого вида ответственности являются объективными, а вопрос о самостоятельности муниципально-правовой ответственности в системе российского права не является праздным. Ключевыми основаниями являются наличие специфической цели ответственности, ее содержание, особенности правового статуса ее субъектов, а также процедурно-процессуальные формы ее реализации.
Что касается приведенной выше ст. 70 Закона N 131-ФЗ, то, по нашему мнению, ее трактовка законодателем имеет сжатую формулировку и целесообразно было бы внести изменения в нее, изложив, например, в следующей редакции:
"Органы местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, главы муниципального образования и местной администрации, депутаты, представительный орган муниципального образования несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральным законодательством, с законами субъектов Российской Федерации, с уставом и иными нормативно-правовыми актами муниципальных образований за противоправные решения, невыполнение (ненадлежащее выполнение) задач и функций по решению вопросов местного значения".

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 30.12.2015) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
3. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д. ю. н. М., 2014. С. 3, 11 - 12.
4. Белоусова Е.В. Представительный орган местного самоуправления в системе публичной власти муниципального образования в России: Автореф. дис. ... д. ю. н. М., 2011. 42 с.
5. Гуркова С.Г. Ретроспективная муниципально-правовая ответственность, ее основание и стадии привлечения: Автореф. дис. ... к. ю. н. Тюмень, 2009. 26 с.
6. Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Автореф. дис. ... к. ю. н. Тюмень, 2005. 22 с.
7. Заболотских Е.М. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления: Науч.-практ. пособие. М., 2011. 123 с.
8. Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Автореф. дис. ... к. ю. н. М., 2003. 22 с.
9. Кашо В.С. О критериях выделения муниципально-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 2. С. 61 - 63.
10. Кеня И.А. Механизм реализации публично-правовой ответственности органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 3. С. 31 - 34.
11. Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 6. С. 81 - 88.
12. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в РФ: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства РФ. М., 2000. 192 с.
13. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. 444 с.
14. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03.12.2015 // Рос. газ. N 275. 2015.
15. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 // Рос. газ. N 278. 2014.
16. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 // Рос. газ. N 282. 2013.
17. Смирнова Ю.М. Необходимость институализации муниципально-правовой ответственности в современной юридической науке // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 4. С. 35 - 39.
18. Солдатов С.А. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством: Автореф. дис. ... к. ю. н. Ставрополь, 2012. 24 с.
19. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М., 2012. 300 с.
20. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учеб. М.: ТК "Велби"; Проспект, 2004. 656 с.
21. Шугрина Е.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2001. N 1. С. 109 - 111.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.