Муниципальный земельный контроль в системе публичных контрольно-надзорных функций. Статьи по предмету Муниципальное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНЫХ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ФУНКЦИЙ

С.А. ЛИПСКИ

Осуществление контроля за использованием и охраной земель как ключевая функция управления земельным фондом сложилось еще в советский период. Особенности реализации этой функции тогда были обусловлены исключительностью государственной собственности на землю, плановым характером народного хозяйства, централизацией экономики. Переход к рыночным земельным отношениям, изменение системы государственного устройства (в том числе становление системы местного самоуправления и осуществляющих его органов) обусловили изменение содержательных и структурных подходов к такому контролю <1>.
--------------------------------
<1> Липски С.А. Государственный земельный надзор в системе экологического надзора: организационно-правовые аспекты // Правовые вопросы строительства. 2015. N 1. С. 12 - 16.

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации 2001 г. <2> (далее - ЗК РФ) публичные контрольно-надзорные полномочия в сфере землепользования осуществляют как государственные, так и муниципальные органы, соответственно, государственный земельный контроль (с 2011 г. - надзор) и муниципальный земельный контроль. Кроме того, Кодекс предусматривает общественный земельный контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления по принятию решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, анализ и общественную оценку таких решений. До 2015 г. ЗК РФ предусматривал также производственный земельный контроль (его осуществлял правообладатель земельного участка в ходе своей хозяйственной деятельности) <3>.
--------------------------------
<2> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".
<3> Ст. 73 ЗК РФ (утратила силу с 1 января 2015 г.).

Поскольку государственные и муниципальные контрольно-надзорные функции в землепользовании являются взаимодополняющими, а опыт и традиции государственного контроля сформировались за более чем 70-летний период, то сначала рассмотрим особенности осуществления государственного земельного надзора (контроля), в том числе соотношение понятий "контроль" и "надзор".
Контроль (от французского "controle", применявшегося для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой) - это одна из важнейших функций управления, без которой невозможно существование как отдельного предприятия, так и государства в целом. Такой контроль осуществляется как постоянно, так и периодически (например, проверка деятельности филиала организации, проводимая раз в несколько лет). При осуществлении своей деятельности контролирующие органы наделяются исполнительной властью. Кроме того, управленческий орган (государственный, муниципальный, корпоративный) в той или иной степени осуществляет и контроль над выполнением нормативных предписаний в своей сфере деятельности.
В земельной сфере государственными исполнительными органами вплоть до 2011 г. осуществлялся именно такой контроль (за соблюдением земельного законодательства, а также требований охраны и использования земель <4>), но затем произошло его преобразование в государственный земельный надзор <5>.
--------------------------------
<4> Пункт 1 ст. 71 ЗК РФ (в ред. до 1 августа 2011 г.).
<5> Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СПС "КонсультантПлюс"; см. также: Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрное и земельное право. 2015. N 1. С. 19 - 23.

Под надзором понимаются непрерывные наблюдения и проверка, связанные с обеспечением неукоснительного исполнения законов. Характерная особенность надзора состоит в том, что надзорные органы не обладают административными и управленческими полномочиями.
Соответственно, государственный земельный надзор стал представлять собой деятельность: 1) направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства Российской Федерации; 2) по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения указанных требований <6>. В рамках указанного надзора осуществляются:
1) организация и проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации. При этом плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, а внеплановые в следующих случаях: а) истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения; б) поступление информации о причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, о возникновении угрозы таких ситуаций и вреда, а также о нарушении прав граждан-потребителей; в) поручение Президента или Правительства Российской Федерации или требование прокурора; г) выявление признаков земельных правонарушений по итогам административного обследования объекта земельных отношений; д) поступление информации о нарушениях имущественных прав субъектов земельных отношений;
2) систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, проведение анализа и прогнозирование состояния их исполнения, которое проводится путем административных обследований объектов земельных отношении, анализа правовых актов, принятых органами государственной власти или местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель. Указанное административное обследование с 2015 г. стало новой формой надзора. Оно осуществляется без взаимодействия с правообладателями земельных участков и без посещения обследуемых участков (при этом используется информация, содержащаяся в государственных и муниципальных информационных системах, архивных фондах, а также полученная в ходе осуществления государственного мониторинга земель, дистанционными и другими методами);
3) принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений. Это наложение штрафов, вынесение предписаний об устранении выявленных нарушений, подготовка материалов для обращения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в суд с требованием об изъятии ненадлежаще используемого земельного участка и о его продаже с публичных торгов и другие меры.
--------------------------------
<6> Пункт 1 ст. 71 ЗК РФ (в ред. после 1 августа 2011 г.).

Учитывая межотраслевой характер использования земельного фонда, функции государственного земельного надзора рассредоточены между тремя федеральными органами исполнительной власти (далее - органы госземнадзора): Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор). Региональные же органы в таком надзоре не участвуют - соответствующие федеральные органы имеют территориальные подразделения во всех регионах (иногда они создаются сразу для нескольких регионов, например территориальное управление Россельхознадзора по г. Москве, Московской и Тульской областям).
Определенной проблемой при этом является четкое разграничение сфер органов госземнадзора. В этой части неоднократно принимались правительственные нормативные акты, и в настоящее время сфера Росреестра охватывает организационно-правовые аспекты землепользования, такие как недопущение самовольного занятия земельных участков, их использование без правоустанавливающих документов, соблюдение целевого назначения земель, сохранность межевых знаков границ земельных участков и т.п. Деятельность Росприроднадзора распространяется на природоохранные аспекты землепользования, связанные с выполнением обязанностей по рекультивации земель, требований и обязательных мероприятий по улучшению земель их охране от эрозии и других негативных процессов и т.п. Сферой Россельхознадзора является соблюдение требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, порчи земель, выполнение мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения <7>.
--------------------------------
<7> Постановление Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. N 1 "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре" // СПС "КонсультантПлюс".

Непосредственно проверки, административные обследования и другие надзорные мероприятия осуществляют должностные лица указанных федеральных служб, являющиеся государственными гражданскими служащими. Их общая численность составляет около 4 тыс. Естественно, этого недостаточно для реализации всего объема контрольно-надзорных полномочий в сфере использования и охраны земель <8>. Поэтому многое зависит от правильной организации проводимого органами местного самоуправления муниципального земельного контроля, в первую очередь от его должной правовой регламентации.
--------------------------------
<8> Липски С.А. Правовое обеспечение земельного надзора (контроля) и мониторинга земель: Учеб. пособие. М.: ГУЗ, 2015. 156 с.

Между тем, хотя муниципальный земельный контроль и упоминался в изначальной редакции ЗК РФ, но более 10 лет на федеральном уровне он никак не регламентировался.
В настоящее время ЗК РФ определяет муниципальный земельный контроль как деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований федерального и регионального земельного законодательства, за нарушение которых предусмотрена административная и иная ответственность. Такой контроль осуществляется в соответствии с федеральным законодательством в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления <9>.
--------------------------------
<9> Пункты 1 и 2 ст. 72 ЗК РФ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") // СПС "КонсультантПлюс".

Регламентацию такого контроля в муниципальных актах (административных регламентах, типовых формах документации), которая опережала решения федерального законодателя, можно проследить на примере г. Люберцы Московской области. Там муниципальный земельный контроль осуществляется администрацией города (соответствующие функции осуществляют главный земельный инспектор города, его заместитель и земельные инспекторы, назначаемые главой города). Основными задачами такого контроля при этом определены:
- соблюдение правообладателями земельных участков установленного режима их использования в соответствии с целевым назначением;
- соблюдение порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов;
- своевременность оформления и переоформления правоустанавливающих документов на землю;
- соблюдение сроков освоения земельных участков;
- сохранность межевых знаков границ земельных участков;
- сохранение и воспроизводство плодородия почв при использовании земли в сельском хозяйстве и выполнение мероприятий, направленных на предотвращение порчи земель;
- защита муниципальных и общественных интересов, а также прав граждан и юридических лиц в области использования земель;
- соблюдение градостроительных требований и регламентов, а также иных требований законодательства по вопросам использования и охраны земель.
То есть муниципальный земельный контроль по своему предмету практически совпадает с государственным земельным надзором. При этом главный земельный инспектор города (в его отсутствие - его заместитель) имеет право: 1) вносить главе города предложения по вопросам своей компетенции; 2) издавать распоряжения о проведении проверок; 3) посещать и обследовать при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения о проведении проверки, земельные участки на территории г. Люберцы; 4) участвовать в совместных мероприятиях по проведению государственного земельного надзора и общественного земельного контроля; 5) составлять акты о проведении проверки соблюдения земельного законодательства с обязательным ознакомлением с ними правообладателей земельных участков; 6) получать от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей объяснения, сведения и другие материалы, связанные с использованием земельных участков; 7) привлекать специалистов для проведения обследований земельных участков, экспертиз, проверок выполнения мероприятий по использованию земель; 8) обращаться в органы внутренних дел за оказанием содействия в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению их деятельности; 9) направлять материалы проведенных проверок в специально уполномоченные государственные органы, в том числе для привлечения виновных к ответственности в соответствии с федеральным и областным законодательством; 10) представлять по запросам государственных органов и депутатов г. Люберцы полную информацию о проделанной работе по осуществлению муниципального земельного контроля; 11) вести статистический анализ выявленных правонарушений и подготавливать оперативные отчеты по осуществлению земельного контроля; 12) осуществлять контроль за деятельностью земельных инспекторов города; 13) рассматривать заявления, обращения и жалобы по фактам нарушения земельного законодательства, а также осуществлять иные права, определенные законодательством Российской Федерации, Московской области, муниципальными правовыми актами г. Люберцы <10>.
--------------------------------
<10> Решение Совета депутатов городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области от 16 декабря 2011 г. N 196/15 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории города Люберцы" // СПС "КонсультантПлюс".

Более детальные вопросы организации муниципального земельного контроля регулируют соответствующий административный регламент <11> (согласно ему, например, в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать за год 50 часов, а для микропредприятия - 15 часов), а также формы типовых документов о проведении проверок и предписаний об устранении нарушения земельного законодательства <12>.
--------------------------------
<11> Постановление администрации городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области от 29 декабря 2011 г. N 1960-ПА "Об утверждении Административного регламента по исполнению муниципальной функции "Проведение проверок при осуществлении муниципального земельного контроля" // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Постановление администрации городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района Московской области от 10 февраля 2012 г. N 161-ПА "Об утверждении типовых форм документации органа муниципального земельного контроля города Люберцы" // СПС "КонсультантПлюс".

Рассмотренные выше муниципальные акты были приняты в 2011 - 2012 гг., и поскольку это акты городского поселения, то недавние решения федерального законодателя не потребовали их пересмотра. Тогда как для сельских поселений полномочия по муниципальному земельному контролю в пределах их границ с 2014 г. переданы на уровень муниципального района <13> (а с 2015 г. осуществление такого контроля в сельских поселениях вообще признано вопросом местного значения муниципального района <14>).
--------------------------------
<13> Ч. 3, ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") // СПС "КонсультантПлюс".
<14> Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона от 29 июня 2015 г. N 187-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

В это же время ЗК РФ (который до 2014 г. не затрагивал разграничение полномочий органов местного самоуправления различного уровня в земельно-имущественной сфере) был дополнен нормой о том, что именно органы местного самоуправления сельских поселений осуществляют земельный контроль в отношении объектов земельных отношений, расположенных в их границах; а органы местного самоуправления муниципального района - только на межселенной территории соответствующего района <15>.
--------------------------------
<15> Пункт 3 ст. 72 ЗК РФ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") // СПС "КонсультантПлюс".

Такая коллизия должна быть разрешена федеральным законодателем, тем более что и ЗК РФ, и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривают, что любые иные федеральные законы, содержащие нормы, регулирующие соответствующие отношения, не могут им противоречить (соответственно п. 1 ст. 2 и ч. 2 ст. 4) <16>.
--------------------------------
<16> Липски С.А. Изменение подходов законодателя к компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 8. С. 20 - 25.

Следует отметить, что должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль (в отличие от государственных инспекторов по использованию и охране земель), не вправе самостоятельно привлекать правонарушителя к ответственности <17>. Поэтому в случае выявления ими нарушений земельного законодательства они направляют копию акта проверки в структурное подразделение территориального органа госземнадзора по соответствующему муниципальному образованию (при отсутствии такого подразделения - непосредственно в территориальный орган). Указанное подразделение (или территориальный орган) в течение пяти рабочих дней обязано в пределах своей компетенции рассмотреть эту копию акта и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в таком возбуждении.
--------------------------------
<17> См., напр.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2008 г. N 09АП-6115/2008-АК по апелляционной жалобе на решение Арбитражного суда города Москвы от 28 апреля 2008 г. по делу N А40-17733/08-92-213; решение Арбитражного суда г. Москвы от 29 октября 2010 г. по делу N А40-76180/10-154-413 // СПС "КонсультантПлюс".

Актуальной проблемой последних лет при осуществлении контрольно-надзорных полномочий стало дублирование со стороны проверяющих органов разного уровня или отраслевой принадлежности. Поэтому в целях недопущения проведения органами госземнадзора и органами муниципального земельного контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя с 2015 г. ежегодные планы проведения плановых проверок в рамках муниципального земельного контроля согласовываются с территориальными органами госземнадзора <18>.
--------------------------------
<18> Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1515 "Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, за последние годы принят ряд законодательных решений, обеспечивших должный уровень правового регулирования осуществления муниципального земельного контроля, в том числе в части его координации с государственным земельным надзором, а также соответствующие муниципальные нормативные акты. Однако некоторые решения федерального законодателя нуждаются в корректировке (необходимо устранить возникшую коллизию в части полномочий органов местного самоуправления муниципального района и сельского поселения).

Литература

1. Винокуров А.Ю. Общественный экологический контроль: современное состояние и перспективы // Экологическое право. 2014. N 3. С. 17 - 22.
2. Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрное и земельное право. 2015. N 1. С. 19 - 23.
3. Костюков А.Н. Новейшая эволюция муниципального права // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 12. С. 28 - 32.
4. Липски С.А. Государственный земельный надзор в системе экологического надзора: организационно-правовые аспекты // Правовые вопросы строительства. 2015. N 1. С. 12 - 16.
5. Липски С.А. Изменение подходов законодателя к компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 8. С. 20 - 25.
6. Липски С.А. Правовое обеспечение земельного надзора (контроля) и мониторинга земель: Учеб. пособие. М.: ГУЗ, 2015. 156 с.
7. Михеева И.В., Невельская Л.А. Теория и практика местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 3. С. 19 - 25.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.