Профилактика земельных споров как элемент стратегического планирования развития муниципального района. Статьи по предмету Земельное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОФИЛАКТИКА ЗЕМЕЛЬНЫХ СПОРОВ КАК ЭЛЕМЕНТ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА

В.А. МАЙБОРОДА

Реформа земельного законодательства 2014 - 2015 гг. носит комплексный характер не только в части фактической перестройки отрасли земельного права, но и в части модернизации правоотношений муниципального управления. Заслуживающими внимания являются вопросы перераспределения земельно-правовых компетенций органов местного самоуправления на территориях расположения земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в совместной частной собственности (земельные доли). Мотивирующим обстоятельством такого внимания выступает тот факт, что в силу ч. 1 ст. 61.5 Бюджетного кодекса РФ доходным источником бюджетов сельских поселений являются налоговые доходы от земельного налога и налога на имущество физических лиц, зачисляемые в данный уровень бюджета по нормативу 100%.
Фактически данные налоговые доходы составляют собственную доходную базу поселкового бюджета. Иные налоговые источники, закрепленные в той же норме, не могут быть отнесены к основным источникам бюджета. К неналоговым источникам, заслуживающим внимания, следует отнести доходы от арендной платы за землю публичной собственности, права на которую не разграничены. В силу ст. 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <1>, введенной в действие Федеральным законом от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <2>, распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения. Министерство экономического развития РФ считает завершенным этап принятия ПЗЗ на территориях сельских поселений <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.
<2> СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3377.
<3> Право и экономическая деятельность: современные вызовы: Моногр. / Отв. ред. А.В. Габов. М.: Статут, 2015. С. 350.

В приведенной связи бесспорную актуальность приобретают следующие обстоятельства:
1) выявление всей налоговой базы, то есть всей земли и всего имущества, являющегося объектами обложения;
2) противодействие снижения кадастровой оценки земель, а в последующем и имущества;
3) превенция земельных конфликтов, направленная на повышение качества использования земли.
Рассматривая возможности оптимального решения первых двух задач, необходимо констатировать, что оно является законодательно урегулированным. Новеллами п. 36 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4> и главы 4.1 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" <5> к вопросам местного значения муниципального района отнесены организация выполнения комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территории, в результате проведения которых в том числе осуществляется уточнение местоположения границ земельных участков. Представляется необходимым отметить преимущество нового института перед традиционным институтом землеустройства, в соответствии с которым в силу Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" осуществляются мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, то есть не объектов налогообложения, а объектов природоресурсного правового регулирования <6>.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<5> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.
<6> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

Правовой инструментарий противодействия снижения кадастровой оценки земель, а в последующем и имущества формируется через институт судебной практики. Пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 N 28 судам дано разъяснение, что среди лиц, наделенных правом обращения с заявлением, с административным исковым заявлением о пересмотре кадастровой стоимости вправе обратиться не только юридические и физические лица, владеющие объектом недвижимости на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления, действующие от имени соответствующего публично-правового образования, в случае если результатами определения кадастровой стоимости затронуты их права и обязанности <7>. В литературе отмечается, что публичный интерес в таком случае может представлять прокурор <8>.
--------------------------------
<7> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. N 9.
<8> Бабкин А.И. Отдельные вопросы административного судопроизводства // Российский судья. 2015. N 9. С. 3 - 5.

Таким образом, задачи муниципального управления, сформулированные как выявление всей налоговой базы и противодействие снижения кадастровой оценки земель, могут разрешаться ординарными правовыми средствами с соразмерной прикладываемым усилиям степенью успеха, суммарным итогом которого выступает бюджетная обеспеченность реализации вопросов местного значения. Задачи надлежащей реализации функции муниципального земельного контроля также реализованы мерами законодательного регулирования <9>. Иной характер правовых средств подлежит мобилизации для осуществления превенции земельных споров.
--------------------------------
<9> Липски С.А. Изменение подходов законодателя к компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 8. С. 20 - 25.

Сам по себе феномен, получивший в литературе название "земельный спор", не является нормативно закрепленным правовым явлением, как, например, "трудовой спор". В приведенной связи доктринальная дискуссия о том, что составляет предмет указанного исследования, является продолжающейся. В.И. Романов указывает, что под земельными спорами следует понимать конфликты, возникающие по поводу нарушения земельного законодательства <10>. Н.А. Ковязина полагает, что земельный спор представляет собой правоотношение, регулируемое и разрешаемое на основании норм земельного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального права, возникающее между индивидами и группами лиц, органами государственной власти и местного самоуправления по поводу нарушения или оспаривания их субъективных прав на землю и законных интересов или обязанностей, содержанием которых являются притязания сторон этих субъективных прав, законных интересов или обязанностей этих сторон в области земельных правоотношений <11>. Д.А. Тоточенко предлагает институализировать в качестве нормативной дефиницию земельного спора как неурегулированного разногласия между участниками земельных отношений, о которых заявлено в суд или третейский суд по поводу прав на земельные участки, а также имущественные разногласия, возникающие из земельных отношений вместе с разногласиями о правах на земельный участок либо отдельно при отсутствии спора о правах на земельный участок <12>.
--------------------------------
<10> Романов В.И. Споры, возникающие из земельных отношений // Российская юстиция. 1994. N 8. С. 22 - 24.
<11> Ковязина Н.А. О некоторых вопросах разрешения земельных споров в Российской Федерации // Юрист. 2006. N 5. С. 35 - 38.
<12> Тоточенко Д.А. Профилактика земельных споров // Юрист. 2015. N 8. С. 37 - 41.

Вне зависимости от обоснованности того или иного определения понятия "земельный спор" к нему относятся споры, подлежащие разрешению в суде (ст. 64 Земельного кодекса) относительно прав и обязанностей на объекты земельных отношений (ст. 6 Земельного кодекса), в том числе на плоды и доходы от использования земельного участка как индивидуально определенной вещи <13>. Субъектный состав такого спора может носить характер индивидуального участия, либо спор формируется с множественностью субъектов. Как правило, в споре принимает участие и орган местного самоуправления либо в качестве органа, наделенного публичным (властным) полномочием, либо в качестве сособственника спорного либо соседнего земельного участка. Одной из самых характерных черт земельного спора является его протяженность во времени. Именно в силу этого обстоятельства, пожалуй, земельные споры и могут претендовать на самостоятельную категорию спора. Сроки рассмотрения дел - один из модернизируемых элементов всей судебной реформы 2013 г. Однако существенного сдвига в снижении сроков рассмотрения земельных споров с коллективным участием добиться достаточно сложно. Стороны таких споров используют для победы в них все доступные процессуальные механизмы и отдельные правовые институты, способные создать преюдициальный по отношению к земельному спору акт. Это могут быть институты банкротства, внутрикорпоративные конфликты, перенаем земельного участка (замена лица в обязательстве) и т.п., негативно сказывающиеся на своевременности рассмотрения дела. Земельный участок, в отношении которого ведется спор на его протяжении, выпадает из легального сельскохозяйственного оборота. Более того, в период спора на нем не ведутся и регламентные аграрные мероприятия (боронование, внесение химикатов, вспашка и т.д.). Животноводческие комплексы в период спора, как правило, избавляются от высоколиквидных активов: племенного поголовья, автоматов первичной переработки. Отсутствие легального результата в части ведения хозяйствования на земле приводит к тому, что доходы, подлежащие мобилизации с такого участка в местный бюджет, не собраны и бюджет не в состоянии обеспечить выполнение надлежащей реализации вопросов местного значения, отнесенных законом к его компетенции.
--------------------------------
<13> Майборода В.А. Утраченная земельным правом категория "земельный участок" // Юрист. 2015. N 6. С. 42 - 46.

Приведенные обстоятельства выступают мотивационной составляющей необходимости имплементации в данные правоотношения возможностей стратегического планирования как средства предотвращения возникновения и развития земельных споров. Правовые основы стратегического планирования развития закреплены Федеральным законом от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <14>. Данный нормативный правовой акт предоставил возможности правовой координации государственного и муниципального стратегического управления, бюджетной политики, соотнес полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.
--------------------------------
<14> СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3378.

Доктринальные возможности опережающего правового воздействия и юридического прогнозирования как научного предвидения динамики правовых состояний и оптимального правового воздействия на процессы, происходящие в обществе и государстве, сформулированы научной школой Ю.А. Тихомирова <15>.
--------------------------------
<15> Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. N 3. С. 5 - 16.

Таким образом, на сегодняшний день имеются необходимые и достаточные средства стратегирования в части оптимизации наполнения доходной части местного бюджета, имеющего основой доходы от использования земли в качестве основы сельскохозяйственного производства через инструменты юридического прогнозирования.
В приведенной связи необходимо формирование такого набора критериев, по которым возможно достижение целей снижения и предотвращения земельных споров применительно к землям сельскохозяйственного назначения, приводящим к их выпадению из легального сельскохозяйственного оборота, в результате которого битва за урожай превращается из фигуры речи в буквально происходящие события, в том числе с применением той или иной степени насилия.
В качестве таких критериев, доступных к достижению на муниципальном уровне, можно предложить:
1) ролевой критерий;
2) экологический критерий;
3) критерий общественного блага.
Ролевой критерий направлен на выявление интересов, установок мотивов поведения людей. Роли, нормативно предписанные, то есть заданные шаблоном легального поведения, могут получать нематериальное поощрение органами местного самоуправления: торжественное вручение грамот, памятных знаков, вымпелов, доска почета и т.п.
Роли, формально соответствующие легальному, законопослушному поведению, но фактически направленные на разжигание конфликта, должны получать негативную формальную оценку: в местных средствах информации; в публичных обращениях; общественных обсуждениях сельского, поселкового уровня.
Роли фактически противоправного поведения подлежат самостоятельному пресечению авторитетом органа (должностного лица) местного самоуправления, без заимствования авторитета правоохранительных органов. Данное утверждение не означает непривлечения указанных лиц к установленной мере юридической ответственности. Оно направлено на то обстоятельство, что оценка противоправного поведения, в том числе в земельном обороте, - это не дело какого-то правоохранительного органа, и поэтому оно вне компетенции органов местного самоуправления. Оценка этой роли должна исходить непосредственно от самого органа местного самоуправления.
Защищенный законом интерес в приведенной модели формализации ролевых критериев начинает являться не только правовой ценностью, но и общественным достоянием, защита которого по его достижении также станет общественным делом.
Экологический критерий - это критерий, подлежащий формальной реализации при любом решении в отношении земель сельскохозяйственного назначения. То есть экологические соображения должны приводиться при принятии нормативных правовых актов органов местного самоуправления, при принятии индивидуальных актов органов местного самоуправления, при реализации названных актов и непосредственно присутствовать во всем хозяйственном обороте. Земля - это невосполнимый природный ресурс, принадлежащий, по существу, будущим поколениям. Вовлечение идей каждодневного сбережения земли, недопущение умаления ее плодородных свойств в правосознании граждан в конечном счете имеют потенцию к выступлению противовесом к использованию хищнических способов хозяйствования при рейдерских захватах имущества, в том числе земельных участков.
Критерий общественного блага - поддержание имеющегося представления о том, что процветание государства - это процветание каждой семьи в нем. Надлежащее исполнение налоговых обязанностей применительно к поселковому бюджету - это обеспечение надлежащего решения вопросов местного значения.
Названные критерии не носят обязательного характера. Для формирования стратегии предотвращения земельных споров на территории муниципальных образований, отражающих полиэтничный характер многонационального Российского государства, могут быть использованы и иные факторы, в том числе факторы межнациональной гармонизации отношений, правовые средства которых определены Указом Президента РФ от 19.12.2012 N 1666 "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года" <16>.
--------------------------------
<16> СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7477.

В соответствии со ст. 39 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" к документам стратегического планирования, чья разработка осуществляется на уровне муниципального образования, отнесены документы обеспечения бюджетного процесса. По решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться в муниципальных районах и городских округах стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.
Сложившаяся практика применения данной нормы сводится к принятию стратегий развития городских округов <17> либо промышленных кластеров <18>.
--------------------------------
<17> См., напр.: Задумкин К.А. Стратегия комплексной модернизации городской среды на период до 2020 года "Вологда - комфортный город". Система и итоги реализации; Сангадиев З.Г. Об интеграции документов стратегического планирования в действующую систему управления социально-экономическим развитием города Улан-Удэ и др. // XIV Общероссийский форум "Стратегическое планирование в регионах и городах России". URL: http://www.forumstrategov.ru.
<18> Стратегическое планирование и приоритетные промышленные проекты: комплексные решения и специализация регионов России // XIV Общероссийский форум "Стратегическое планирование в регионах и городах России". URL: http://www.forumstrategov.ru.

Изложенное позволяет заключить, что в рамках института стратегического планирования возможно принятие плана мероприятий по реализации стратегии снижения количества земельных споров и сведения их к ничтожно малым величинам.
Предложенный выше подход на основе критериев не исключает использования и иных правовых средств стратегического планирования развития. Так, выявление неиспользуемых долей в праве совместной собственности и признание права собственности на эти доли за муниципальным образованием - процесс, зачастую негативно воспринимаемый населением. Реализуемым инструментом стратегирования в данном случае выступит заблаговременное планирование такого мероприятия (собрания собственников соответствующего земельного участка) с постепенным освещением в средствах массовой информации факта его приближения и необходимости разрешения по существу. Другим примером использования средств стратегического планирования, преследующего цель превенции земельного спора, может выступать публичное и заблаговременное обсуждение условий предоставления земель частной и публичной собственности в аренду. Данный вопрос неоднозначно воспринимается населением вне зависимости от текущей нормативной регламентации <19>. Возможность установления длительных арендных сроков, по существу, является реализацией принципа правовой определенности <20>. В то же время сроки аренды связываются участниками долевой собственности с предполагаемым сроком жизни. Подобного рода личностный когнитивный конфликт не является земельным спором в формально-правовом смысле, но, безусловно, мотивирует ролевой критерий ненормативного поведения.
--------------------------------
<19> Пленарное заседание межрегионального форума Общероссийского общественного движения "Общероссийский народный фронт" (вопрос А. Шанкова) [Электронный ресурс] // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/51206.
<20> Майборода В.А. Нормативное закрепление договорных сроков предоставления земель публичной собственности в аренду и безвозмездное пользование как форма реализации принципа определенности // Юридический мир. 2015. N 10. С. 36 - 40.

Суммируя изложенное, следует заключить следующее.
Во-первых, имеющиеся правовые средства стратегического планирования развития не должны оставаться без внимания органов местного самоуправления; во-вторых, реализация потенциала стратегического планирования развития вызволяет выявлять критерии опережающего правового воздействия; в-третьих, сочетание элементов стратегирования, основанных на применении критериев опережающего правового воздействия, может явиться правовым средством общей превенции земельных споров; в-четвертых, длительное отсутствие земельных споров на территории определенного поселения само по себе характеризует поселение как устойчиво развивающееся; в-пятых, реализация возможностей устойчивого развития находит поощрение в финансовом обеспечении со стороны органов власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Литература

1. Бабкин А.И. Отдельные вопросы административного судопроизводства // Российский судья. 2015. N 9. С. 3 - 5.
2. Ковязина Н.А. О некоторых вопросах разрешения земельных споров в Российской Федерации // Юрист. 2006. N 5. С. 35 - 38.
3. Липски С.А. Изменение подходов законодателя к компетенции органов местного самоуправления в области земельных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 8. С. 20 - 25.
4. Майборода В.А. Нормативное закрепление договорных сроков предоставления земель публичной собственности в аренду и безвозмездное пользование как форма реализации принципа определенности // Юридический мир. 2015. N 10. С. 36 - 40.
5. Майборода В.А. Утраченная земельным правом категория "земельный участок" // Юрист. 2015. N 6. С. 42 - 46.
6. Право и экономическая деятельность: современные вызовы: Моногр. / Отв. ред. А.В. Габов. М.: Статут, 2015. 400 с.
7. Романов В.И. Споры, возникающие из земельных отношений // Российская юстиция. 1994. N 8. С. 22 - 24.
8. Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. 2014. N 3. С. 5 - 16.
9. Тоточенко Д.А. Профилактика земельных споров // Юрист. 2015. N 8. С. 37 - 41.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.