Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение полномочий между уровнями публичной власти. Статьи по предмету Муниципальное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ УРОВНЯМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Н.Л. ПЕШИН

Статьи о современных реформах в местном самоуправлении уже помещались на страницах журнала "Конституционное и муниципальное право". Однако проблему вряд ли можно считать полностью освещенной и тем более исчерпанной. Скорее наоборот, развитие идет по принципу известного русского выражения "Чем дальше в лес, тем больше дров". К тому же известное крылатое выражение "наломать дров" также зачастую вспоминается при анализе того, что сегодня происходит в эволюции местного самоуправления в России.
Напомним, что 27 мая 2014 года был принят Федеральный закон от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Принятие данного Федерального закона преследовало, как представляется, две основные цели. Во-первых, введение новых уровней местного самоуправления - городской округ с внутригородским делением и (особый вид муниципального образования) внутригородской район. Тем самым в ряде поселений, по сути, восстанавливается районное (внутригородское) местное самоуправление.
Но гораздо больший интерес представляет другое дополнение, появление которого означает фундаментальное изменение принципа взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный законодатель разрешил субъектам Российской Федерации перераспределять полномочия между региональным и местным уровнями управления. Такое перераспределение будет осуществляться законами субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации будут вступать в силу с начала очередного финансового года.

Очевидно, что такого рода перераспределение может быть двусторонним: субъект Российской Федерации будет вправе изъять полномочия у органа местного самоуправления, либо субъект Российской Федерации будет вправе передать свои полномочия на уровень местного самоуправления. Вторая концепция уже реализована в действующем Федеральном законе. Она именуется "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями". С принятием нового Закона принципиально эта схема не изменится.
Другой "канал" перераспределения полномочий - изъятие их у органов местной власти. Это новация Закона. Причем она вступает в серьезный конфликт с концепцией - конституционной - самостоятельности местного самоуправления, понятием вопросов местного значения. Отчасти Закон пытается "сгладить" данный конфликт и, в частности, вводит ряд запретов на изъятие. Так, не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных п. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В связи с изложенным следует отметить несколько принципиальных моментов, касающихся организации местного самоуправления в Российской Федерации в целом.
Преамбула указанного Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гласит, что он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления. Однако в нормах данного Федерального закона вопросам общих принципов посвящена только преамбула. Все остальные его положения содержат достаточно полное, часто даже детальное, регулирование вопросов организации местного самоуправления. Например, вопросы местного значения определены в главе 3 таким образом, что у органов местного самоуправления не остается возможности расширить их перечень. Закреплен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, детально прописана их компетенция, жестко закреплен перечень органов местного самоуправления, которые обязано иметь каждое муниципальное образование, и т.п.
Вполне очевидно определенное расширение законодателем рамок, очерченных федеральной Конституцией, п. "н" ч. 1 ст. 72 которой относит к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление только общих принципов организации местного самоуправления. И вряд ли в этом можно упрекнуть только действующий Федеральный закон. Абсолютно таким же образом за рамки общих принципов выходили и нормы предшествующего Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и нормы специальных, ранее действовавших законов о местном самоуправлении - о его финансовых основах, об основах муниципальной службы и других. Более того, нельзя не отметить, что существует правовая неопределенность в вопросе о том, что именно следует считать общими принципами организации местного самоуправления. Решая этот вопрос, следует считаться с мнением, что на федеральном уровне должен действовать только один общий закон об общих принципах организации местного самоуправления, а весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако практика пошла по иному пути. На федеральном уровне был принят целый ряд законов: об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы и других, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления. То есть государственное регулирование местного самоуправления не смогло ограничиться в его регламентации только общими рамками.
В целом регулирование общих принципов организации местного самоуправления должно быть основано на необходимости достижения местным самоуправлением двух главных целей: решения на основе интересов населения муниципальных образований вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий, делегируемых органами государственной власти.
Особую роль и при определении общих принципов организации местного самоуправления, и при регулировании компетенции местного самоуправления в целом играет вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления. Общий подход, распространенный в науке муниципального права, к определению вопросов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления заключается в том, что все они сводятся к полномочиям органов государственной власти в сфере местного самоуправления, влиянию органов государственной власти на структуру органов местного самоуправления, финансовому и материальному участию государства и местного самоуправления в делах друг друга, а также разного рода информационным отношениям. Названные сферы взаимодействия, безусловно, важны. Но не только они предопределяют основы взаимодействия государства и местного самоуправления.
Необходимо прежде всего с методологической точки зрения выделять принципы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Как известно, принципы - это наиболее общие, исходные положения, которые определяют наиболее важные устои, основы характеризуемого объекта. В случае с взаимоотношениями государственной власти и местного самоуправления к таким основным началам, можно утверждать, относится прежде всего принцип определения государством основ существования и функционирования местного самоуправления. Этот принцип реализуется и посредством закрепления конституционных основ местного самоуправления, и путем принятия федеральных законов об общих принципах местного самоуправления, и посредством других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Другим важнейшим принципом является принцип признания и гарантированности свободы действий органов муниципальной власти в тех пределах, которые очерчены для них властью государственной. Реализация этого принципа связана и с самоорганизацией местного самоуправления, и с местным нормотворчеством, и практически со всеми основными вопросами деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
Третьим фундаментальным принципом является принцип вовлечения населения в решение вопросов как местного значения, так и государственного (делегированных на уровень местного самоуправления). Смысл отделения государственной власти от власти местной связан, как представляется, не с тем, чтобы обособить органы местного самоуправления от органов государственной власти, а с тем, чтобы наиболее важные вопросы своей жизнедеятельности на определенном уровне могло решать само население, исходя из собственных интересов и под свою ответственность, без получения указаний со стороны государственных органов. Этот принцип реализуется в активном применении форм прямой демократии на уровне местного самоуправления.
Четвертым базовым принципом взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти является принцип ограничения распространения местного самоуправления определенным уровнем - именно уровнем муниципальных образований. И в Конституции Российской Федерации, и в законодательных актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации четко определяется территориальная основа местного самоуправления.
Пятым важнейшим принципом является принцип внутренней структуризации местного самоуправления: он касается и вертикального разграничения (уровни осуществления местного самоуправления), и горизонтального (совокупность форм реализации местного самоуправления).
Шестым принципом, как представляется, является принцип непосредственного участия государственной власти в осуществлении местного самоуправления: он проявляется и в реализации органами государственной власти полномочий в сфере местного самоуправления, и во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в рамках делегированных полномочий, и в реализации механизмов, предусматривающих возможность непосредственного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
Наконец, в качестве седьмого принципа следует назвать принцип законности взаимоотношений государственных и муниципальных властных институтов и их ответственности за принимаемые решения.

И вот только после этого на основе положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" становится возможным определить основные сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. К ним относятся:
1) установление в государственном акте общих принципов организации местного самоуправления;
2) определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления;
3) делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
4) осуществление государственного контроля за деятельностью местного самоуправления.
Исходя из этих принципов полномочия местного самоуправления включают:
- "собственные" полномочия местного самоуправления, то есть те полномочия, которые признает за местным самоуправлением государство (например, по принятию местного бюджета, введению местных налогов и др.). Большинство этих полномочий реализуется органами местного самоуправления и поэтому выступает составной частью компетенции органов местного самоуправления;
- отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривают, что в этом случае делегирование государством полномочий должно осуществляться с одновременной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Теперь появляется новый "вид" - "перераспределяемые" полномочия.
В Федеральном законе полномочия органов местного самоуправления определены в самом общем виде: он включает открытый перечень наиболее значимых полномочий, принципиальной его особенностью является то, что перечень вопросов местного значения не может устанавливаться субъектами Российской Федерации - только федеральным законом. Это сделано в целях реализации принципов разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Отдельная роль в данном вопросе принадлежит и органам местного самоуправления: они в принципе могут самостоятельно принимать к своему ведению вопросы, не указанные в федеральном законодательстве, но, как уже отмечалось, эти вопросы Федеральный закон не относит к вопросам местного значения и обставляет возможность принятия их к рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления определенными условиями.
Возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предусмотрена в Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 132 данного нормативного акта органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Нестабильность взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления привела к тому, что модель, задуманная как дуалистическая, стала эволюционировать в направлении исключительно децентрализованных отношений государственной власти и местного самоуправления, что не могло "устроить" государство, поскольку такая модель взаимоотношений означает практически полную утрату контроля над одним из уровней публичной власти.
Федеральный закон также устанавливает возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями. Такое наделение довольно часто имеет место как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Например, в Иркутской области был принят и действует целый ряд законов, которыми органы местного самоуправления были наделены отдельными государственными полномочиями. Так, Законом Иркутской области от 25.11.2005 N 86-оз "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению лицензирования розничной продажи алкогольной продукции" органы местного самоуправления были наделены областными государственными полномочиями по осуществлению лицензирования розничной продажи алкогольной продукции. А Законом Иркутской области от 10.10.2005 N 62-оз "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию" органы местного самоуправления были наделены областными государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию на территории соответствующих муниципальных образований.
Наделение органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых и достаточных для их осуществления материальных и финансовых средств не допускается. Не допускается наделение органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными полномочиями органов государственной власти и должностных лиц государственной власти, отнесенными к исключительному ведению последних Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, Федеративным договором, договорами и соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Полномочия на муниципальный уровень могут быть делегированы только законом (федеральным или субъекта Российской Федерации) и никаким другим актом.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять контроль исполнения органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий в порядке, установленном законом. Органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия, переданные им в установленном законом порядке. Отдельными государственными полномочиями наделяются органы местного самоуправления всех муниципальных образований субъекта Российской Федерации, определенной категории муниципальных образований или группы муниципальных образований, а также отдельного муниципального образования. Федеральный закон устанавливает общее ограничение: отдельные государственные полномочия могут делегироваться только на уровень муниципальных районов или городских округов. Поселения, таким образом, отдельные государственные полномочия принимать к своему ведению не вправе. Вопрос о делегировании полномочий внутригородским территориям городов федерального значения решается законами г. Москвы и Санкт-Петербурга (практика свидетельствует о том, что указанные территории наделяются отдельными государственными полномочиями). Важно отметить, что в Федеральном законе, в ч. 1 ст. 19, совершенно четко указано: любые полномочия, не отнесенные Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наличие данной нормы позволяет рассчитывать на то, что прекратится до сих пор существующая (прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации) противоправная практика наделения органов местного самоуправления не свойственными им функциями.
Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является следующим: согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона должен быть принят соответствующий закон, причем четко определяются виды законов в зависимости от того, какие полномочия передаются. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам. Федеральный закон, которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, должен соответствовать определенным требованиям. Например, указывать на вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями, полный перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий. В этот же закон должна включаться методика расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты. Если делегирование полномочий требует передачи каких-либо материальных ресурсов, закон должен содержать их перечень, а также решать вопрос о том, передаются они в пользование или становятся муниципальной собственностью. Закон в обязательном порядке должен определить порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий и порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль. Наделение отдельными государственными полномочиями должно ежегодно "подтверждаться" соответствующими нормами бюджетного законодательства: федерального закона о федеральном бюджете или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации с одновременным закреплением соответствующих субвенций за местными бюджетами.
По общему правилу отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, реализуются в муниципальных образованиях только двух видов - муниципальных районах и городских округах, однако возможно и иное - соответствующие правила определяются федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Обратная процедура - изъятие полномочий у органов местного самоуправления - прямо не была предусмотрена, и именно новый Федеральный закон теперь его вводит, скрывая это за термином "перераспределение".

Тем самым на уровне теории муниципального права возникает вопрос: включать ли органы государственной власти в систему местного самоуправления. Ст. 12 Конституции Российской Федерации, казалось бы, дает четкий ответ на этот вопрос: местное самоуправление отделено от государственной власти, поэтому органы государственной власти не могут образовывать какой-либо институционально единой властной системы с местным самоуправлением. Однако, как следует из определения системы местного самоуправления, она представляет собой совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления, причем не обязательно населением. И если местное самоуправление осуществляется органами государственной власти, следует признать органы государственной власти отдельными элементами системы местного самоуправления. В качестве таковых следует рассматривать:
- органы государственной власти, организующие местный референдум по вопросу структуры органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
- органы государственной власти, отменяющие или приостанавливающие муниципальные нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном ст. 48 Федерального закона;
- органы государственной власти, временно осуществляющие отдельные полномочия органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 75 Федерального закона;
- органы государственной власти, осуществляющие временное финансовое администрирование на территории муниципального образования в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 75 Федерального закона.
Очевидно, что и рассматриваемый Федеральный закон просто расширяет этот круг органов и включает в него всю систему региональной власти.
Первый опыт уже показывает, что законами субъектов Российской Федерации прежде всего перераспределяются полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципального образования и органами государственной власти (например, в Свердловской области). Такими законами регулируются отношения, связанные с перераспределением полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Перераспределение таких полномочий согласно региональным законам осуществляется, как правило, на срок пять лет; оно полностью относится к полномочиям органов государственной власти - осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и финансируется из средств бюджета региона. Формальным основанием для принятия таких законов становятся нормы вышеуказанного Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ. Данный Федеральный закон дополнил ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ ("Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения") новой ч. 1.2, в соответствии с которой законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Поскольку речь идет о полномочиях органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, следует уточнить, какие именно вопросы местного значения в данном случае решаются. Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При этом согласно ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
В соответствии с ч. 2 ст. 16 Земельного кодекса Российской Федерации разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами. В данной норме, как видно, заключена особая формула, применяемая только и исключительно к неразграниченной государственной собственности на землю. Данная нераспределенная "государственная собственность" разделяется в процессе разграничения на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, что формально противоречит терминологическому значению понятия "государственная собственность". Поэтому правильнее было бы именовать ее публичной собственностью.
Отсутствие правовых механизмов, позволяющих обеспечить разграничение государственной собственности на землю, приводит к необходимости поиска механизмов, обеспечивающих распоряжение такими земельными участками. Согласно ч. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ (действует в ред. от 08.03.2015) "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" по общему правилу распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляют органы местного самоуправления, за исключением отдельных случаев <1>.
--------------------------------
<1> Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:
- органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом;
- органом местного самоуправления поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, при наличии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом;
- органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории поселения, входящего в состав этого муниципального района, при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки поселения, а также в отношении земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района;
- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя;
- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения;
- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в случае, предусмотренном п. 12 ст. 3.4 настоящего Федерального закона;
- органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

Согласно нормам Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления:
1) осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения (ст. 17, 18 ФЗ N 131);
2) осуществляют отдельные государственные полномочия (ст. 19 - 21 ФЗ N 131);
3) осуществляют права по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения соответствующего уровня (ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ N 31).
Данный перечень является исчерпывающим. Как следует из положений ФЗ N 137, 131, полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не рассматриваются федеральным законодателем в качестве отдельных государственных полномочий, делегированных на уровень местного самоуправления. Федеральный законодатель сам определил требования для такого рода делегирования, которые, в частности, включают принятие специального федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, прямо предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Более того, к такому закону предъявляется целый ряд специально обозначенных ФЗ N 131 требований. Он в обязательном порядке должен прямо указывать наименование муниципального образования, содержать перечень взаимных прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти, методику расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления соответствующих полномочий, и др. <2>.
--------------------------------
<2> В том числе также перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Как видим, ни одной из приведенных позиций ФЗ N 137 не отражает. В силу очевидных причин не относится данное полномочие и к области "прав по решению вопросов, не исключенных из ведения органов местного самоуправления": положения ФЗ N 131, регулирующие указанные права (ст. 14.1, 15.1 и 16.1), не содержат данного полномочия, и орган местного самоуправления не вправе принять его к собственному ведению собственным же решением. Наконец, регулирование вопроса о перераспределении полномочий относится к содержанию ст. 17 "Полномочия по решению вопросов местного значения". Таким образом, реализация полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, - это решение вопроса местного значения. Так, если муниципальное образование является городским округом, то исчерпывающий перечень вопросов местного значения городского округа определен в ст. 16 ФЗ N 131 (вопросы местного значения городского, сельского поселения). К ним относятся 44 вопроса закрытого перечня. Но только один из них связан с возможностью распоряжения земельной собственностью - это п. 3 ч. 1 ст. 16 "владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа". Таким образом, федеральный законодатель явно признает, что земельные участки с неразграниченной государственной собственностью на землю потенциально являются муниципальной собственностью, и поэтому, не дожидаясь самого факта разграничения, основное правомочие собственника (которое отличает именно собственника - лицо, обладающее правом определить дальнейшую судьбу имущества, распорядиться им; арендатор, к примеру, таким правом не обладает) - право распоряжения земельными участками передается (а, точнее сказать, признается) муниципальному образованию. Однако в регионах данное право, как видно, может быть изъято у муниципального образования. Однако в силу положений ФЗ N 136, ч. 1.2 ст. 17 ФЗ N 131, абз. 2 ч. 6.1 ст. 26.3 ФЗ N 184 <3> не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 настоящего Федерального закона.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (действует в ред. от 03.02.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Содержит нормы о перераспределении полномочий, аналогичные положениям ФЗ N 131.

В данном случае управление муниципальной собственностью - это осуществление правомочий собственника, т.е. прав по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Муниципальное же образование будет полностью лишено данного права в полном противоречии с приведенными выше нормами действующего федерального законодательства.
В связи с изложенным следует сделать вывод о том, что положения такого рода региональных законов о перераспределении полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, противоречат положениям ч. 1.2 ст. 17 ФЗ N 131 и абз. 2 ч. 6.1 ст. 26.3 ФЗ N 184 и в связи с этим подлежат отмене.

Литература

1. Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 3. С. 66 - 72.
2. Никитина В.М., Пешин Н.Л. Le pouvoir etatique et l'auto-administration locale de la Russie: revolution des modeles constitutionnels et juridiques // Est Europa. 2014. No. 1 (numero special). С. 225 - 232.
3. Пешин Н.Л. Конституционно-правовые аспекты изменения границ территорий муниципальных образований в России и Италии (в соавторстве с В.М. Никитиной) // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 1. С. 59 - 66.
4. Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для бакалавров. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2014.
5. Шугрина Е.С. Соотношение понятий "муниципальное образование", "административно-территориальная единица", "населенный пункт" // Городское управление. 2013. N 1. С. 30 - 43.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.