Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы:Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы конституционности. Статьи по предмету Конституционное право России
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
Ю.В. БЛАГОВ
Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> и Федеральным законом от 03.02.2015 N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> в действующий Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> были внесены серьезнейшие изменения в части правовых, территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления. Рассмотрим один из аспектов муниципальной реформы, а именно перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ.
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.
<2> Собрание законодательства РФ. 2015. N 6. Ст. 886.
<3> Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (до принятия Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ) базировался на идее четкого определения границ ответственности местного самоуправления. Перечни вопросов местного значения были сформулированы, соответственно, в ст. 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ и являлись закрытыми. Единственным способом их корректировки являлось внесение изменений и дополнений непосредственно в данный Федеральный закон. До вступления в силу Федерального закона N 136-ФЗ возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления была предусмотрена только ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ, в которой указаны ситуации, при наступлении которых это допустимо, а также процедуры подобного временного вмешательства органов государственной власти в решение вопросов местного значения (стихийное бедствие, катастрофа, иная чрезвычайная ситуация, просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств в установленных размерах, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, нецелевое расходование бюджетных средств).
В противоречие первоначальной концепции Федерального закона N 131-ФЗ, ст. 1 Федерального закона N 136-ФЗ закрепила положение, согласно которому "законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации". Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Законодатель обозначил основные области общественных отношений, в которых возможно перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ: погребение и похоронное дело; обращение с отходами производства и потребления; земельные отношения; жилищные отношения; градостроительная деятельность; регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса; рекламная деятельность; организация розничных рынков, организация и осуществление деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках; теплоснабжение; водоснабжение и водоотведение <4>.
--------------------------------
<4> Федеральный закон от 29.12.2014 N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2015. N 1 (часть 1). Ст. 38.
Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных п. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Помимо этого, Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ закрепил положение, согласно которому законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения сельских поселений, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов.
Анализ регионального законодательства демонстрирует, что субъекты РФ весьма активно включились в процесс перераспределения полномочий. С момента вступления в силу Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ и по настоящее время более тридцати субъектов РФ приняли региональные законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Чаще всего в пользу органов государственной власти субъектов РФ перераспределяются полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений (в 21 субъекте РФ), в сфере градостроительной деятельности (в 9 субъектах РФ), в сфере организации и предоставления отдельных коммунальных услуг (в 9 субъектах РФ). Самое активное участие в данном процессе приняли субъекты Федерации, входящие в Северо-Западный и Центральный федеральные округа. Необходимо отметить, что такие вопросы, как градостроительная деятельность, землепользование, распоряжение землями, коммунальное обслуживание населения, исторически всегда входили в исключительную компетенцию муниципальных образований, являлись ее "ядром". В этой связи вызывает возражения компромиссная позиция Т.М. Бялкиной, предлагающей "произвести корректировку соответствующих статей Федерального закона N 131-ФЗ, относящих в настоящее время данные положения к числу вопросов местного значения" <5>, т.е. вывести указанные вопросы из компетенции муниципальных образований. По этой же причине нельзя согласиться с позицией В.И. Васильева, утверждающего, что введение института перераспределения полномочий "позволит более гибко и полно учитывать условия функционирования различных типов муниципальных образований и конкретных муниципалитетов" <6>.
--------------------------------
<5> Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 5. С. 73.
<6> Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. N 3. С. 14.
По сути, федеральный законодатель отказался от основных принципов, положенных в основу разграничения полномочий органов публичной власти в сфере местного самоуправления. Между тем в нормах Конституции РФ отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ вопросы местного значения решаются населением непосредственно либо через выборные и иные органы местного самоуправления. Предоставление возможности перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их бессрочной передачи законом субъекта РФ органам государственной власти субъекта РФ фактически исключает из компетенции муниципальных образований часть собственных полномочий по решению вопросов местного значения, что не соответствует нормам Конституции РФ и противоречит отраслевым федеральным законам, устанавливающим эти полномочия именно как полномочия по решению вопросов местного значения.
Федеральный законодатель предоставил субъектам РФ возможность получить в свое ведение фактически любые полномочия по вопросам местного значения, не установив каких-либо требований (критериев, ограничений, условий) для перераспределения полномочий органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъектов Федерации, невзирая на значимость указанных вопросов для муниципальных образований и муниципального сообщества. Кроме того, необходимо учитывать и некоторые субъективные факторы. В последние годы в российских регионах развернулась настоящая "война" между руководителями регионов и крупных городов. Сложившаяся правоприменительная практика наглядно демонстрирует, как реализация положений Федерального закона N 136-ФЗ фактически привела к тому, что отношения между региональной и местной властями основываются не столько на правовых началах, сколько на личных отношениях руководителя региона и руководителя муниципалитета.
В соответствии со ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ <7>, осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом.
--------------------------------
<7> Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.
Конституционный Суд РФ неоднократно выражал правовую позицию, суть которой заключается в том, что вопросы местного значения могут и должны решать органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти (Постановление от 24.01.1997 N 1-П <8>, Постановление от 15.01.1998 N 3-П <9>, Постановление от 30.11.2000 N 15-П <10>, Постановление от 11.11.2003 N 16-П <11>). Так, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П Конституционный Суд РФ указал, что "вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления... Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения" <12>.
--------------------------------
<8> Собрание законодательства РФ. 1997. N 5. Ст. 708.
<9> Собрание законодательства РФ. 1998. N 4. Ст. 532.
<10> Собрание законодательства РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
<11> Собрание законодательства РФ. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4509.
<12> Собрание законодательства РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
Как уже отмечалось, в Федеральном законе N 136-ФЗ не предусмотрены какие-либо обстоятельства или критерии для перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их передачи органам государственной власти субъекта РФ. Единственным ограничением, связанным с перераспределением полномочий, является законодательный запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных п. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Как отметил О.А. Кожевников, "отсутствие нормативного закрепления критериев и обстоятельств, позволяющих субъекту РФ принимать закон о перераспределении полномочий, само по себе не только нарушает право граждан (населения) и органов местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения (ст. ст. 12, 32, 131 Конституции РФ), но и способно дать субъекту РФ чрезмерную самостоятельность в использовании делегированного федеральным законодателем права по перераспределению полномочий органов местного самоуправления в свою пользу" <13>. Данная позиция хотя и выглядит предпочтительнее, однако все же допускает определенный волюнтаризм субъекта РФ в данном вопросе, поскольку в различных субъектах РФ обозначенные критерии могут быть разными. Наиболее правильным, на наш взгляд, было ранее закрепленное правило, согласно которому изменение перечня вопросов местного значения допускалось только путем внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
--------------------------------
<13> Кожевников О.А. Дискуссионные вопросы права субъекта РФ перераспределять полномочия органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъектов РФ через призму конституционно-правовой и экономической основы местного самоуправления // Муниципальное имущество: право, экономика, управление. 2016. N 1. С. 54.
Обращает на себя внимание и тот факт, что в действующей редакции Федерального закона N 131-ФЗ отсутствуют ограничения объема и количества полномочий по решению вопросов местного значения, которые могут быть переданы органам государственной власти субъектов РФ. Не исключена и такая ситуация, при которой у органов местного самоуправления будут отчуждены все полномочия, за исключением тех вопросов, которые не подлежат перераспределению в силу прямого указания Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. А это уже будет означать фактическую ликвидацию местного самоуправления на соответствующей территории.
По нашему мнению, из приведенных норм Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, правовых позиций Конституционного Суда РФ с очевидностью следует, что органы государственной власти по общему правилу не вправе решать вопросы местного значения, изымать их из компетенции местного самоуправления. Изъятие каких-либо полномочий из компетенции местного самоуправления может допускаться только в исключительных случаях и лишь в целях повышения эффективности исполнения передаваемых полномочий и улучшения положения населения муниципального образования. Подобное изъятие может осуществляться только путем внесения изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Иной подход несет в себе потенциальную угрозу постепенной замены местного самоуправления местным государственным управлением. Существующая сегодня законодательная модель распределения полномочий органов публичной власти в сфере местного самоуправления грубо противоречит конституционной модели, закрепляющей местное самоуправление как самостоятельный уровень публичной власти, независимый от государственной власти и не подчиненный ей (ст. 12 Конституции РФ).
Как известно, сбой в работе одного из важнейших элементов системы приводит к сбою в работе системы в целом. Необоснованное лишение компетенции местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти с неизбежностью влечет за собой сбой в функционировании всей системы публичной власти в России, фундамент которой заложен в Конституции РФ.
Литература
1. Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 5.
2. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. N 3.
3. Кожевников О.А. Дискуссионные вопросы права субъекта РФ перераспределять полномочия органов местного самоуправления в пользу органов государственной власти субъектов РФ через призму конституционно-правовой и экономической основы местного самоуправления // Муниципальное имущество: право, экономика, управление. 2016. N 1.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.