Локальное регулирование в сфере культуры в условиях рыночной экономики. Статьи по предмету Административное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ЛОКАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ

М.О. ПРЯЖЕННИКОВ

Специфика субъекта хозяйственной деятельности оказывает существенное влияние на локальное нормативное регулирование, осуществляемое в организации. По нашему мнению, в организации формируется уникальный режим локального правового регулирования, под которым можно понимать систему способов правового регулирования, конкретных правовых средств и формируемых ими типов правового регулирования, обеспечивающих реализацию функций локального правового регулирования общественных отношений (трудовых, административных, иных), существующих на локальном уровне, применительно к условиям конкретного субъекта хозяйственной деятельности (юридического лица, индивидуального предпринимателя) в определенной отрасли национальной экономики.
Целесообразно выделять режимы локального правового регулирования в зависимости от вида юридического лица (например, в коммерческих корпоративных организациях, в некоммерческих корпоративных и унитарных организациях). В свою очередь, данные режимы подразделяются на подвиды в зависимости от вида хозяйственной деятельности: в сфере образования, строительства, информационных услуг, общественного питания и т.д. Одной из сфер является культура. Исходя из Общероссийского классификатора видов экономической деятельности <1> можно выделить режимы локального правового регулирования в музеях, в организациях теле- и радиовещания, в иных средствах массовой информации, в кинотеатрах, в театрах, цирках, в учреждениях клубного типа (клубах, дворцах и домах культуры, домах народного творчества), в библиотеках и архивах, в концертных и театральных залах и т.д. Применима и классификация режимов локального правового регулирования в организациях культуры в зависимости от видов деятельности в сфере культурно-зрелищных услуг: а) театральная деятельность; б) теле-, кино-, мультипликационная деятельность; в) цирковая деятельность; г) эстрадная (концертная) деятельность; д) музейная деятельность; е) выставочная деятельность; ж) библиотечная деятельность; з) деятельность в организации массовых праздников (ритуалов, церемоний, карнавалов); и) деятельность зоопарков (террариумов, дельфинариев, океанариумов); к) деятельность в организации массовых спортивных мероприятий <2>.
--------------------------------
<1> Ориентироваться необходимо на: Общероссийский классификатор видов экономической деятельности. ОК 029-2014 (КДЕС ред. 2): утв. Приказом Росстандарта от 31.01.2014 N 14-ст [Электронный ресурс] // Доступ из СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
<2> Халудорова С.В. Критерии классификации культурно-зрелищных услуг [Электронный ресурс] // Юридический мир. 2012. N 11. С. 59 - 62 // СПС "КонсультантПлюс".

Режим локального правового регулирования образован способами правового регулирования, правовыми средствами и типами правового регулирования трех уровней:
1. Общесубъектный уровень. Данный уровень образован способами правового регулирования, правовыми средствами и формируемыми ими типами правового регулирования, относящимися к трудовому праву, к гражданскому праву (общие для всех видов юридических лиц), информационному праву и характерными для режимов локального регулирования у всех субъектов хозяйственной деятельности независимо от специфики их хозяйственной деятельности. Правовые средства данного уровня используются для установления правового статуса основных субъектов трудового права, регулирования вопросов рабочего времени, времени отдыха, оплаты труда <3>, охраны труда, социального партнерства, гарантий и компенсаций, некоторых других. Ограничением для субъектов локального нормотворчества служат нормы ч. 4 ст. 8 и ч. 2 ст. 9 ТК.
--------------------------------
<3> Не исключена отраслевая специфика и в общих вопросах трудового права. Например, разработано и направлено в государственные (муниципальные) учреждения культуры Примерное положение о выплатах стимулирующего характера (премии) по итогам выполнения показателей эффективности деятельности работника государственного (муниципального) учреждения культуры за отчетный период (месяц, квартал, год). См.: О направлении Методических рекомендаций по взаимоувязке системы отраслевых показателей эффективности деятельности в сфере культуры от федерального уровня до конкретного учреждения и работника: письмо Минкультуры России от 05.08.2014 N 166-01-39/04-НМ [Электронный ресурс] // Доступ из СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был. Также установлено, что критерии, показатели и периодичность оценки эффективности деятельности работников учреждений культуры устанавливаются локальными нормативными правовыми актами учреждений, коллективными договорами, соглашениями, трудовыми договорами. См.: Рекомендации по разработке нормативных правовых актов по реализации мер по поэтапному повышению заработной платы работников учреждений культуры: письмо Минкультуры России от 31.10.2012 N 124-01-39/04-НМ [Электронный ресурс] // Доступ из СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был. Аналогичное требование было в дальнейшем закреплено и на уровне Правительства РФ: Об утверждении Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012 - 2018 годы: распоряжение Правительства РФ от 26.11.2012 N 2190-р (в ред. от 14.09.2015) // СЗ РФ. 2012. N 49.

Правовыми средствами данного уровня регулируются вопросы защиты персональных данных работников и потребителей услуг хозяйствующего субъекта (характерно это и для учреждений культуры, оказывающих платные услуги на основании гражданско-правовых договоров), а также вопросы осуществления закупок товаров, работ, услуг <4>.
--------------------------------
<4> Подробно о природе локальных нормативных актов, регламентирующих вопросы закупок товаров, работ и услуг, см.: Беляева О.А. Закупка у единственного поставщика: вопросы адекватного толкования законодательства [Электронный ресурс] // Юрист. 2013. N 14. С. 9 - 14 // СПС "КонсультантПлюс".

2. Специально-субъектный уровень. Способы правового регулирования, правовые средства и формируемые ими типы правового регулирования, а также модификации способов правового регулирования, правовых средств, типов правового регулирования общесубъектного уровня, относящиеся к отдельным видам субъектов хозяйственной деятельности <5>.
--------------------------------
<5> Примерами таких правовых средств могут служить корпоративные процедуры в соответствии с Федеральными законами от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и от 08.02.1998 N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", процедуры согласования локальных нормативных актов работодателя с учредителем в государственных и муниципальных учреждениях, участие в коллективных переговорах от лица государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений представителей учредителя и т.д. К правовым средствам данного уровня, например, можно отнести правовые средства, предусмотренные гл. 48, 53, 54, ст. 349, 349.1, 349.2 ТК, ст. 9, 12, 15 - 20, гл. VII - VIII ФЗ "Об акционерных обществах".

3. Отраслевой уровень. Способы правового регулирования, правовые средства и формируемые ими типы правового регулирования, а также модификации способов правового регулирования, правовых средств, типов правового регулирования общесубъектного и специально-субъектного уровней, относящиеся к отдельным видам хозяйственной деятельности.
Отраслевая специфика локального правового регулирования в сфере культуры сводится к следующим объектам регулирования:
1. Виды деятельности. Например, уставы библиотек (локальные нормативные акты организаций, структурными подразделениями которых являются библиотеки) определяют виды осуществляемой ими информационной, культурной, просветительской, научной, образовательной деятельности (ст. 13 Федерального закона от 29.12.1994 N 78-ФЗ) <6>. Притом что виды деятельности организации описаны в уставах организаций, их описание носит общий характер. Конкретизация осуществляется в принимаемых органами управления локальных нормативных актах.
--------------------------------
<6> О библиотечном деле: Федеральный закон от 29.12.1994 N 78-ФЗ (в ред. от 08.06.2015) // Российская газета. N 11 - 12. 1995.

2. Структура управления. Ч. 3 ст. 41.1 Основ законодательства Российской Федерации о культуре устанавливает, что уставом организации культуры может предусматриваться создание коллегиальных органов этой организации (попечительских, наблюдательных, художественных советов и других) и могут определяться их функции <7>. В свою очередь, закрепление таких органов в уставе влечет необходимость принятия локальных нормативных актов, регламентирующих их деятельность и, соответственно, трудовую деятельность работников, включенных в их состав. Локальное нормотворчество по этим вопросам является распространенной практикой (например, в ГУК "Красноярский краевой краеведческий музей" приняты Положения о Научно-методическом совете, о Реставрационном совете, об отделе фондов, об отделе истории, об отделе образовательно-просветительной работы, о научно-методическом отделе, о техническом отделе <8>, об Экспертной фондово-закупочной комиссии) <9>.
--------------------------------
<7> Основы законодательства Российской Федерации о культуре: Закон РФ от 09.10.1992 N 3612-1 (в ред. от 28.11.2015) // Российская газета. N 248. 1992.
<8> Внутримузейная нормативная документация: Методическое пособие [Электронный ресурс] // Красноярск: Красноярский краевой краеведческий музей. 2009. URL: http://www.kkkm.ru/static/uploaded/files/kkkm_2009_vnutrimuzeinaja_nor-mativnaja_dokumentacija_.pdf.
<9> Научно-фондовая работа в музее: Методическое пособие [Электронный ресурс] // Красноярск: Красноярский краевой краеведческий музей. 2002. 88 с. URL: http://www.kkkm.ru/static/uploaded/files/nauchno_fondovaja_rabota_v_muzee_2002(1).pdf.

3. Оказание услуг организациями культуры. Согласно ч. 1 ст. 47 Основ законодательства Российской Федерации о культуре государственные и муниципальные организации культуры вправе вести приносящую доходы деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В отношении коммерческих организаций такой вопрос не возникает. Негосударственные некоммерческие организации также имеют такое право, если такое решение примет учредитель. Цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая цены на билеты, организации культуры устанавливают самостоятельно (ч. 1 ст. 52 Основ законодательства Российской Федерации о культуре). Примером локального нормативного акта может служить Положение "О платных услугах по приносящей доход деятельности, предоставляемых автономным учреждением культуры Ширинский районный краеведческий музей им. Д.С. Лалетина" <10>. Можно обнаружить и достаточно интересные образцы локального нормотворчества, например: Административный регламент предоставления краевым государственным бюджетным учреждением "Государственный художественный музей Алтайского края" государственной услуги по записи на обзорные, тематические и интерактивные экскурсии, проводимые краевым государственным бюджетным учреждением "Государственный художественный музей Алтайского края" <11>.
--------------------------------
<10> Сайт автономного учреждения культуры "Ширинский районный краеведческий музей им. Д.С. Лалетина" [Электронный ресурс]. URL: http://muzei-shira.bdu.su/lokalnye-akty.
<11> Сайт КГБУ "Государственный художественный музей Алтайского края" [Электронный ресурс]. URL: http://ghmak.ru/index.php/o-muzee/2014-09-11-14-57-62/local-acts.

Однако услуги, оказываемые организациями культуры, не сводятся только лишь к платным. По сути, оказываемые ими услуги - это гарантия реализации одного из важнейших культурных прав граждан - права на приобщение к культурным ценностям (ст. 12 Основ законодательства о культуре). Такое право может быть ограничено по соображениям секретности или особого режима пользования законодательством Российской Федерации, однако представляется, что даже при наличии нормативного правового акта потребуется принятие соответствующими организациями культуры собственных локальных нормативных актов. Возможно и расширение закрепленных в законодательстве гарантий. Например, музеи своими локальными нормативными актами вправе предоставить лицам, не достигшим возраста 18 лет, а также обучающимся по основным профессиональным образовательным программам, право дополнительного (сверх одного раза) бесплатного посещения музея в определенные этими актами дни <12>. Библиотеки локальными нормативными актами определяют порядок доступа к своим фондам, а также перечень основных и дополнительных, в том числе платных, услуг и условия их предоставления (ст. 7 ФЗ от 29.12.1994 N 78-ФЗ). Основным таким локальным актом являются правила пользования библиотекой (ст. 12 ФЗ от 29.12.1994 N 78-ФЗ), которые определяют и сумму залога при предоставлении книжных памятников, редких и ценных изданий, а также в других случаях, определенных правилами пользования библиотеками, и виды и размеры компенсации ущерба, нанесенного пользователями библиотек (ст. 13 ФЗ от 29.12.1994 N 78-ФЗ).
--------------------------------
<12> Об утверждении Порядка бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими восемнадцати лет, а также обучающимися по основным профессиональным образовательным программам: Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 17 декабря 2015 г. N 3119 // Российская газета. N 6934(66). 2016.

При реализации гражданами своих прав возникает, в частности, проблема определения критериев доступности культурных ценностей. Как отмечает А.К. Полянина, в условиях отсутствия нормативного закрепления критериев отнесения информационной продукции к продукции, имеющей и значительную историческую, художественную или иную культурную ценность для общества, отдельные организации и профессиональные сообщества принимают локальные нормативные акты, касающиеся классификации информационной продукции, - временные положения и методические рекомендации о порядке классификации информационной продукции, находящейся в библиотечных фондах учреждений культуры и образовательных учреждений <13>. Это имеет значение для определения режима доступа несовершеннолетних к указанной информационной продукции.
--------------------------------
<13> Полянина А.К. Правовое обеспечение информационной безопасности детей при обороте информационной продукции, имеющей значительную культурную ценность [Электронный ресурс] // Юридический мир. 2014. N 9. С. 36 - 41 // СПС "КонсультантПлюс".

Существует и риск нарушения локальными нормативными актами организаций культуры требований законодательства о защите прав потребителей, например, в связи с отказом потребителям в предоставлении услуг по кинопоказу, а равно в допуске на территорию кинотеатра в связи с наличием у них продуктов питания или напитков, приобретенных за пределами кинотеатра, в том числе аналогичных ассортименту, реализуемому кинотеатром или третьими лицами на территории кинотеатра <14>, или навязыванием потребителям дополнительных услуг <15>. В обоих случаях суд предписал привести локальные нормативные акты (в частности, правила посещения кинотеатра) в соответствие с законодательством. Оба решения апелляционные инстанции оставили в силе.
--------------------------------
<14> Решение Чкаловского районного суда г. Екатеринбурга по делу 2-1058/2013~М-386/2013 [Электронный ресурс]. URL: https://rospravosudie.com/court-chkalovski-rajonnyj-sud-g-ekaterinburga-sverdlovskaya-oblast-s/act-474080353.
<15> Решение Чкаловского районного суда г. Екатеринбурга по делу 2-1264/2014~М-530/2014 [Электронный ресурс]. URL: https://rospravosudie.com/court-chkalovski-rajonnyj-sud-g-ekaterinburga-sverdlovskaya-oblast-s/act-480055041.

Необходимо отметить небезупречность принятых на федеральном уровне нормативных правовых актов в вопросах обеспечения права на приобщение к культурным ценностям. Например, п. 13 Приказа Минкультуры России от 16.11.2015 N 2800 требует утверждения локальными правовыми актами организаций культуры состава комиссии по проведению обследования и паспортизации объекта недвижимости и предоставляемых на нем услуг в целях формирования доступной среды для инвалидов, а также сроков и планов-графиков проведения обследования и паспортизации <16>. Таким образом, локальные акты отождествляются с распорядительными документами организаций, носящими заведомо срочный характер.
--------------------------------
<16> Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для инвалидов культурных ценностей и благ: Приказ Минкультуры России от 16.11.2015 N 2800 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. N 5.

4. Специфика трудовой деятельности. Во-первых, распространена практика принятия кодексов профессиональной этики <17>. Необходимо отметить, что в вопросах профессиональной этики музеи ориентируются на Кодекс музейной этики Российского комитета Международного совета музеев <18>, библиотеки - на Кодекс этики российского библиотекаря <19>. Несмотря на наличие универсальных кодексов этики, применение их к конкретным трудовым отношениям возможно только после принятия соответствующего локального нормативного акта.
--------------------------------
<17> Сайт ФГБУ "Всероссийское музейное объединение "Государственная Третьяковская галерея" [Электронный ресурс]. URL: http://www.tretyakovgallery.ru; сайт ГАУК Новосибирской области "Новосибирский академический молодежный театр "Глобус" [Электронный ресурс]. URL: http://www.globus-nsk.ru/files; http://www.ice-theater.ru/cod.pdf.
<18> Сайт ГАУК Ярославской области "Ярославский государственный историко-архитектурный и художественный музей-заповедник" [Электронный ресурс]. URL: http://www.yarmp.yar.ru/muzej/dokumenty/; сайт ФГБУК "Всероссийский музей декоративно-прикладного и народного искусства" [Электронный ресурс]. URL: http://www.vmdpni.ru/museum/kodeks/index.php.
<19> Кодекс этики российского библиотекаря (принят Конференцией Российской библиотечной ассоциации 26.05.2011) [Электронный ресурс]. URL: http://www.rba.ru/content/about/doc/codex.php.

Во-вторых, зачастую трудовая деятельность работников культуры связана с реализацией ими свободы творчества. Как указывает Т.А. Зыкина, "свобода творчества предполагает свободу выбора направлений и тем для творчества, а также применения любых изобразительных средств и художественных приемов, которые работник считает подходящими для достижения избранной в процессе выполнения трудовых обязанностей творческой цели" <20>. При этом указанная свобода может вступать в противоречие с задачами осуществления хозяйственной деятельности хозяйствующим субъектом. Таким образом, ограничение свободы творчества является закономерным действием со стороны работодателя, предпринимаемым в целях обеспечения его интересов. Прежде всего это касается финансовых интересов работодателя, поскольку свободная творческая деятельность работников культуры может переходить в злоупотребление правом с их стороны, в том числе тогда, когда работники в рабочее время (или в нерабочее время, но используя материальную базу, репутацию, деловые связи работодателя) осуществляют, по сути, коллективную или индивидуальную творческую деятельность на возмездных началах. При этом ограничение свободы творчества, безусловно, должно содержаться как в конкретном трудовом договоре, так и в локальном нормативном акте. Стоит признать, что положения такого локального нормативного акта в любом случае будут носить достаточно абстрактный, оценочный характер, поскольку детальное и четкое определение всех возможных ограничений нерационально, а значит, трудовые споры с большой долей вероятности будут разрешаться именно судами.
--------------------------------
<20> Зыкина Т.А. Права и свободы работника в сфере культуры и особенности их реализации [Электронный ресурс] // Культура: управление, экономика, право. 2009. N 1 // СПС "КонсультантПлюс".

В-третьих, необходимы локальные акты, регламентирующие вопросы интеллектуальной собственности при создании результатов интеллектуальной деятельности (например, служебных произведений, исполнения, созданного в порядке выполнения служебного задания), а также при их использовании, в том числе закрепляющие режим соблюдения требований лицензионных договоров, заключенных организацией культуры с правообладателями (например, при показе в кинотеатрах фильмов).
В-четвертых, требуются локальные нормативные акты, содержащие технико-правовые нормы по вопросам охраны труда в соответствующей сфере.
Подводя итоги, полагаем необходимым отметить, что локальное регулирование в организациях культуры становится эффективным способом как реализации закрепленных в законодательстве Российской Федерации культурных прав граждан, так и реализации интересов самих организаций (в том числе и хозяйственных). Тенденция формирования в общероссийском и даже международном масштабе профессиональных сообществ организаций культуры призвана создать все необходимые условия для осуществления культурных прав, однако реализация общих стандартов в конкретных организациях культуры требует серьезной работы по контролю локального нормотворчества со стороны прежде всего подобных профессиональных сообществ. Активизация надзорной деятельности государственных органов представляется излишней.

Литература

1. Беляева О.А. Закупка у единственного поставщика: вопросы адекватного толкования законодательства [Электронный ресурс] // Юрист. 2013. N 14. С. 9 - 14 // СПС "КонсультантПлюс".
2. Зыкина Т.А. Права и свободы работника в сфере культуры и особенности их реализации [Электронный ресурс] // Культура: управление, экономика, право. 2009. N 1 // СПС "КонсультантПлюс".
3. Полянина А.К. Правовое обеспечение информационной безопасности детей при обороте информационной продукции, имеющей значительную культурную ценность [Электронный ресурс] // Юридический мир. 2014. N 9. С. 36 - 41 // СПС "КонсультантПлюс".
4. Халудорова С.В. Критерии классификации культурно-зрелищных услуг [Электронный ресурс] // Юридический мир. 2012. N 11. С. 59 - 62 // СПС "КонсультантПлюс".

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.