Политико-правовые проблемы этнического федерализма на пути формирования стратегии национального развития России: конституционно-правовые аспекты. Статьи по предмету Конституционное право России

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭТНИЧЕСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА НА ПУТИ ФОРМИРОВАНИЯ СТРАТЕГИИ НАЦИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

И.А. СТАРОСТИНА

Тенденция к федерализации в современном мире - предмет обсуждения в научном международном сообществе с учетом процессов модернизации, глобализации и интеграции, активно влияющих на развитие государства.
Около 2 млрд человек (из 7,2 млрд человек в мире) живет в формально федеративных системах и около 40% - в государствах, не называющих себя федеративными, однако активно использующих федералистские методы для разрешения внутренних противоречий. На современном этапе с дифференцированной степенью эффективности функционируют: 1) полиэтнические (поликонфессиональные) и однородные федерации; 2) крупные и небольшие федерации; 3) состоящие из островов и континентальные федерации. Федеративные черты проявляются в статусе региональных международно-государственных образований (Европейский Союз) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Морозов О.В., Васильев М.А. Устойчивость федеративных систем (вопросы методологии). М.: Дело, РАНХиГС, 2015. С. 7; Чиркин В.Е. Наднациональное право и государственный суверенитет. М.: Норма, 2015. С. 7.

В контексте современной тенденции конституционализации международного права и интернационализации конституционного права воспринимается характеристика американского федерализма его исследователями <2>: федеративная система США с теоретической точки зрения нонсенс и парадокс, политический гибрид, образовавшийся путем переноса в сферу национального государства идей международного права.
--------------------------------
<2> См.: Бурстин Д. Американцы: национальный опыт / Пер. с англ. М.: Прогресс, 1993.

Российская Федерация, будучи национально территориальным образованием, является федеративным государством особого рода. В подобных федерациях наиболее крупные этнические группы имеют возможность политического самоопределения, выражающегося в предоставлении им элементов собственной государственности. Между тем репутация этнического федерализма в мире основательно подорвана. Против него прежде всего свидетельствует статистика, поскольку подобные образования слишком часто оказывались нежизнеспособными. Согласно подсчетам, которые приводит американский специалист Филип Редер, из восемнадцати федераций такого типа, существовавших с 1901 по 2008 гг., восемь пережили развал или сецессию (Австро-Венгрия, Малайзия, Пакистан, Сербия - Черногория, Советский Союз, Чехословакия, Эфиопия и Югославия). Еще пять вернулись к централизации или вообще не смогли приступить к реальному рассредоточению власти из-за авторитарного характера политического режима (Бирма, Индонезия, Нигерия, Танзания и Россия). Одна этническая федерация управляется международным сообществом (Босния и Герцеговина). Более или менее успешно продолжают функционировать лишь три демократические федерации этнического типа (Бельгия, Индия, Канада) <3>.
--------------------------------
<3> Roeder F. Ethnofederalism and Mismanagement of Conflicting Nationalisms // Erk J., Anderson L. (Eds.). The Paradox of Federalism: Does Self-Rule Accommodate or Exacerbate Ethnic Divisions? Abington, UK: Routledge, 2010. P. 23.

Более того, как полагает американский исследователь, новые начинания такого рода также будут обречены на провал, поскольку этническому федерализму присущ ряд неустранимых пороков. Во-первых, предлагаемые им компромиссы ориентированы на краткосрочное решение проблемы неоднородности социума, оставляющее без внимания вопрос о том, какими последствиями они обернутся в долговременной перспективе. Во-вторых, уступки этническим или лингвистическим меньшинствам, допускаемые в ходе внедрения такой федералистской схемы, обычно влекут за собой эскалацию их требований на последующих этапах <4>. В-третьих, сосредоточиваясь на сдерживании федерального центра и защите этнических субъектов федерации от столичных притязаний, этнический федерализм не уделяет должного внимания перспективе установления националистических режимов в пределах отдельно взятых федеральных территорий. Наконец, в-четвертых, федерации, образованные по этническому принципу, негибки и с трудом поддаются реформированию <5>. Поскольку им приходится вечно сражаться с двумя угрозами - "Сциллой излишней централизации и Харибдой избыточной деволюции", все обсуждаемые и внедряемые в них варианты административных преобразований постоянно оборачиваются креном в одну из этих крайностей ради того, чтобы избежать другой крайности <6>. В итоге подобные государства постоянно лихорадит.
--------------------------------
<4> См., напр.: Кряжков В.А. Определение статуса крымско-татарского народа в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 9.
<5> Именно об этом пишет В.Р. Филиппов: "Тяжкое наследие советской модели этнического федерализма оказалось непреодолимым барьером на пути всех попыток модернизировать СССР". См.: Филиппов В.Р. Критика этнического федерализма. М.: Центр цивилизационных и региональных исследований РАН, 2003. С. 97.
<6> Roeder P. Op. cit. P. 18 - 19.

Соответствующие общемировые проблемы национальных федераций тем или иным образом отражаются и на законодательном регулировании деятельности гражданского общества в субъектах РФ. Наделение этнических групп статусом государствообразующих элементов закрепляет (отражает) их языковую, культурную, религиозную самобытность. Такая особенность неоднозначна в позитивных оценках, поскольку консервация самобытности зачастую лишает национально-территориальные образования способности к политическому, экономическому, социальному обновлению. Характерен в этом плане пример Северного Кавказа. "Гражданское общество на Северном Кавказе формируется в особой специфической среде, на почве глубокого традиционализма, особенностей национального сознания, особых, присущих только региону обычаев и норм. Специфическая особенность региона, оказывающая влияние на все стороны общественной, политической, духовной, культурной и личной жизни граждан - доминирование ислама и традиционализма в жизни северокавказского общества" <7>. В итоге политические установки населения зачастую вступают в противоречие с теми принципами, на которых базируется подлинное гражданское общество. Как следствие, вопрос о совместимости гражданского общества и ислама по-прежнему остается дискуссионным.
--------------------------------
<7> Сиражудинова С.В. Гражданское общество, традиционализм и ислам на Северном Кавказе. Ростов н/Д: Азов Печать, 2012. С. 10.

Более того, этнический федерализм критикуют не только в тех сложносоставных обществах, которые, пока не испробовав его, теоретически опасаются его негативных последствий, но и в тех государствах, где эту модель применяют на практике. В частности, как в России, так и в Канаде главная претензия, предъявляемая этнической (культурно-лингвистической) федерации, состоит в том, что она неизбежно асимметрична, т.е. ее составные части неравны в политико-правовом отношении. "Любые льготы и привилегии приобретают смысл только тогда, когда есть те или иные контрагенты, которые этих льгот и привилегий лишены, - пишет последовательный критик российского этнического федерализма. - Таким образом, провозглашение коллективных прав представителей одной этнической общности неизбежно влечет за собой ущемление прав представителей иных этнокультурных сообществ" <8>. Отстаивание права наций на самоопределение, по мнению скептиков, открывает дорогу тирании меньшинств, попирающих права большинства. "Особый" статус, используемый в качестве укрепления политического потенциала, делает их эгоистичными и нечуткими к потребностям государства, взятого в целом. "Менее десяти процентов граждан страны отнесены к разряду "титульных" и пользуются в связи с этим явными социальными преференциями, а неравенство статусов и правового положения субъектов федерации позволяет одним паразитировать за счет других", - сокрушается тот же исследователь, говоря о России <9>.
--------------------------------
<8> Филиппов В.Р. Указ. соч. С. 60.
<9> Там же. С. 112.

"То самое этническое сознание, которое в некоторых случаях делает федерализм неизбежным, крайне затрудняет его практическое воплощение и снижает шансы федерации на успех", - отмечал в конце минувшего столетия классик федералистских исследований Даниэл Элазар <10>. Тем не менее украинский казус и сопровождающие его дебаты о федерализации Украины вновь оживили интерес к моделям, которые совсем недавно казались слишком рискованными и потому неактуальными. Сегодня не только российские, но и зарубежные исследователи полагают, что потенциал этнического федерализма далеко не исчерпан. "Причинно-следственная связь между федерализмом, определяемым в этнических терминах, и неустойчивостью государства представляется надуманной, - пишут Гвендолин Сассе из Оксфордского университета и Джеймс Хьюз из Лондонской школы экономики. - В реальности этнические конфликты чаще провоцировались попытками вновь образованных государств лишить титульные нации былой автономии. Опираясь на опыт Татарстана и других этнических республик Российской Федерации, можно сказать, что асимметричного федерализма и автономии в ключевых областях, касающихся самоуправления, культуры и, с определенными оговорками, экономических полномочий вполне хватило для того, чтобы подавить сепаратистские настроения и укрепить государственную целостность" <11>.
--------------------------------
<10> Elazar D. Constitutionalizing Globalization: The Postmodern Revival of Federal Arrangements. Lanham, MD: Rowman & Littlefield, 1998. P. 20.
<11> Hughes J., Sasse G. Building a Federal Ukraine? // Washington Post. 19.03.2014. URL: http://www.washingtonpost.com/blogs/monkey-cage/wp/2014/03/19/building-a-federal-ukraine/.

Таким образом, этнический федерализм советского типа, практикуемый и в постсоветской России, несовершенен, но при этом работоспособен; сегодня следует не столько критиковать его, сколько активнее с ним экспериментировать.
На современном этапе в конституционно-правовой доктрине федерализма предлагаются концепции нового подхода к политико-территориальному устройству федераций, которые стратегически могут быть интересны для России как федеративного государства.
В апреле 2016 г. (во время праймериз, как необходимого этапа избирательной кампании Президента США) в газете "Нью-Йорк таймс" была опубликована статья "Соединенные города-государства Америки". Автор статьи - Параг Ханн, известный американский аналитик, политолог, советник Барака Обамы во время предвыборной президентской кампании 2008 г. <12>.
--------------------------------
<12> Америку выведут за штаты // Российская газета. 2016. 20 апреля.

Параг Ханн утверждает, что "архаичная политическая структура" США отстает от опыта экономически развитых государств Западной Европы и Китая, которые ориентируются на городские кластеры и "архипелаги" с развитой промышленностью. Параг Ханн предлагает разделить США на семь "мегарегионов": Тихоокеанское Побережье (Сиэтл, Сан-Франциско, Лос-Анджелес); Внутренний Запад (Феникс); Великие Равнины (Миннеаполис); Великие Озера (Чикаго, Детройт); Юго-Восточный Мануфактурный Пояс (Атланта); Побережье Залива (Хьюстон); Великий Северо-Восток (Вашингтон, Нью-Йорк, Бостон). Эти территории заменят устаревшую модель 50 штатов <13> и будут выступать мотором развития инноваций и создания новой структуры. Крупнейшие города соединит разветвленная сеть высокоскоростных железных дорог, будут созданы тем самым "урбанистические коридоры".
--------------------------------
<13> Если аналитики выступают за сокращение субъектного состава США, то политики, наоборот, за увеличение. Так, в период праймериз 2016 г. кандидат в Президенты США от демократической партии Хиллари Клинтон в своей предвыборной программе предлагала придать статус штата Федеральному округу Колумбия (в качестве 51 штата).

Предлагаемая Параг Ханном модель основывается на современных американских реалиях, например, в северо-восточном мегаполисе (от Вашингтона до Бостона) живут 50 млн человек, валовый национальный продукт составляет 20%. Цель новой модели состоит также и в том, чтобы решить проблему депрессивных городов-банкротов, пострадавших от экономического и финансового кризиса. В качестве первого шага для реализации новой модели Параг Ханн предлагает ограничение полномочий губернаторов.
Элементы концепции городских кластеров, предлагаемой Параг Ханном, могут рассматриваться и применительно к Российской Федерации с учетом того, что в России кластерами <14>, т.е. территориями, имеющими особый статус, экономическая деятельность на которых имеет специальное правовое регулирование, называются по-разному: особые экономические зоны, региональные инвестиционные проекты, зоны территориального развития, с 2014 года - территории опережающего социально-экономического развития.
--------------------------------
<14> Кластер - совокупность однородных элементов, идентичных объектов, образующих группу единиц // Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2011.

Литература

1. Гражданское общество как гарантия политического диалога и противодействия экстремизму: ключевые конституционно-правовые проблемы / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2015.
2. К новой модели российского федерализма / Под ред. А.А. Захарова, О.М. Здравомысловой, А.В. Рябова. М.: Весь Мир, 2013.
3. Морозов О.В. Устойчивость федеративных систем (вопросы методологии) / О.В. Морозов, М.А. Васильев. М.: Дело, РАНХиГС, 2015.
4. Сиражудинова С.В. Гражданское общество, традиционализм и ислам на Северном Кавказе. Ростов н/Д: Азов Печать, 2012.
5. Стратегии правового развития России / Под ред. О.Ю. Рыбакова. М.: Юстиция, 2015.
6. Филиппов В.Р. Критика этнического федерализма. М.: Центр цивилизационных и региональных исследований РАН, 2003.
7. Чиркин В.Е. Наднациональное право и государственный суверенитет. М.: Норма, 2015.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.