Местное самоуправление в системе публичной власти: конституционные пути развития. Статьи по предмету Конституционное право России

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПУТИ РАЗВИТИЯ

В.Б. ЕВДОКИМОВ, Е.Г. КОНЫШЕВА

Конституция России 1993 г. внесла существенные изменения в государственный строй нашей страны. Наряду с "новым федерализмом" и внедрением в практику принципа разделения властей в качестве основы организации и деятельности органов государственной власти на уровне Федерации и ее субъектов, к числу новелл следует также отнести введение местного самоуправления, органы которого отделены от органов государственной власти. Вместе с тем конституционное закрепление организационной обособленности местного самоуправления на практике породило ряд проблем, требующих правового разрешения.
Так, например, положения ст. 12 Конституции Российской Федерации о том, что "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" и что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", создали почву для суждений различного рода: а) местное самоуправление отделено от государственной власти и приравнивается к разновидности общественного самоуправления как некое самостоятельное и независимое явление; б) местное самоуправление - это власть (с присущими ей особыми свойствами), и вместе с государственной властью они есть публичная власть, т.е. местное самоуправление - это публичная власть, существующая наряду с государственной; в) местное самоуправление - это продолжение государственной власти, как децентрализованной формы государственной власти.
И если трактовка местного самоуправления в русле общественной доктрины позволила укрепить позиции центральной власти по отношению к региональным властям и снять политическое напряжение и нестабильность, царившие накануне принятия Конституции 1993 г., то дальнейшее "огосударствление" местного самоуправления связывалось с невозможностью решать государственные задачи ввиду "оторванности" этого уровня управления от системы органов государственной власти и зачастую с его неэффективностью в сфере собственной компетенции.
Можно юридически обосновать, что ни первый, ни третий варианты не соответствуют действительному значению местного самоуправления как общественно-государственного явления и, будучи выражением государства либерального и консервативного типа, далеки от основанной на диалектической методологической традиции современной концепции многоуровневого публичного управления <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дуреев С.П. Местное самоуправление и его органы: социально-философский анализ: Монография / Сиб. гос. аэрокосм. ун-т. Красноярск, 2013.

Подтверждение тому мы находим в главе 1 Конституции, определяющей основы конституционного строя Российской Федерации, к которым наряду с государственным суверенитетом, гражданством, формой государственного устройства отнесено местное самоуправление (ст. 12). Конституция Российской Федерации рассматривает местное самоуправление как выражение власти народа (ст. 3) и признает неотъемлемость прав граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения (ст. 130).
В общем понимании самоуправление означает отсутствие подчинения организации в решении своих задач кому-либо (чему-либо) извне. Применительно к институту местного самоуправления эта свобода ограничивается обязательностью требований закона и определенным кругом вопросов и полномочий (ст. ст. 15, 132). Подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти не допускается, что исключает возможность централизованного государственного управления. Однако из-за принципиальных различий децентрализация не может превратиться в местное самоуправление (довольно часто децентрализацию рассматривают как более широкое явление, чем местное самоуправление, либо используют в тождественном смысле). Для такого перехода необходима соответствующая трансформация субъекта управления: в первом случае субъект управления - государство, во втором - народ (население муниципального образования).
Важно понимать, что вопрос о централизации и децентрализации - это прежде всего вопрос о способе государственного устройства и распределении властных полномочий внутри государства <2>, в то время как местное самоуправление связывается с гражданской активностью местного сообщества, "в местном самоуправлении главным является не столько факт самостоятельности принятия решений, сколько факт их совместного, своими силами и средствами исполнения, если граждане действуют непосредственно сами, и (или) факт совместного контроля за исполнением, если исполнение осуществляется через органы местного самоуправления" <3>. Другими словами, местное самоуправление представляет широкое поле для самодеятельности граждан.
--------------------------------
<2> Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. С. 189.
<3> Татаркин А., Бочко В. Пути совершенствования местного самоуправления // Федерализм. 2008. N 1. С. 123.

Местное самоуправление имеет свою специфику, как властный уровень, которая заключается в том, что: а) местное самоуправление - власть подзаконная, не может сама себя реформировать, поскольку не имеет законодательных полномочий; б) местное самоуправление - власть не политическая, а хозяйственная, основная задача которой заключается в хозяйственном благоустройстве населенного места, в интересах населения, в нем проживающего; в) объем полномочий местного самоуправления является результатом разграничения компетенции между федеральным центром, его субъектами и местами в рамках общей для государства системы разделения властей; г) местное самоуправление ответственно как перед государством, так и перед жителями муниципального образования и действует на основе принципа "по разрешению государства и доверию народа".
Отмечают и другие особенности местного самоуправления, но уже вышеперечисленных достаточно, чтобы заявить об организационном обособлении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Это обособление проявляется в самостоятельном праве населения определять структуру органов местного самоуправления, избирать органы и должностных лиц местного самоуправления, управлять местным бюджетом и муниципальной собственностью и т.д. Указанные вопросы решает население, а не органы государственной власти, что накладывает ряд обязательств, в частности бремя ответственности за принятые решения. Таким образом, самостоятельность и ответственность выступают в качестве двух уравновешивающих друг друга принципов местного самоуправления.
В силу ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Органы местного самоуправления, будучи автономны от органов государственной власти в структурно-организационном плане, находятся в системе государственно-властных отношений в содержательно-функциональном смысле. Уместно привести слова Президента Российской Федерации В.В. Путина: "...несмотря на то что этот уровень управления не называется государственным в юридическом смысле слова, но по смыслу, конечно, это один из самых важнейших, самых важных государственных уровней власти, потому что он непосредственно работает с людьми в ежедневном, в ежечасном режиме" <4>.
--------------------------------
<4> Выступление В.В. Путина на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 г. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/17397.

Механизмы воздействия власти государственной на власть муниципальную законодательством предусмотрены, но в реальной жизни они слабо используются и трудно реализуются. Привычнее формы воздействия "власть - подчинение", предусматривающие право должностных лиц субъектов Российской Федерации назначать и смещать глав муниципальных образований, налагать на должностных лиц местного самоуправления дисциплинарные взыскания; отменять или приостанавливать действие решений органов и должностных лиц местного самоуправления по мотивам их противозаконности.
Реализация этих предложений возможна только при условии восстановления вертикали власти, включающей в систему органов государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. изменением конституционных основ государственного устройства России, в том числе выбранной и установленной Конституцией модели организации местного самоуправления (которая, как известно, воспроизводит нехарактерную для российской исторической традиции англосаксонскую модель организации местного самоуправления).
Помимо усиления позиций исполнительной власти и зависимости местных бюджетов от трансфертов региональных уровней бюджетной системы, данное явление в той или иной мере охватывает и другие организационные структуры на муниципальном уровне, вторгается в компетенционную основу местного самоуправления (введение элементов пропорциональной избирательной системы на местных выборах депутатов с присущей ей внутрипартийной иерархией и дисциплиной, соподчиненность муниципальных избирательных комиссий в рамках общероссийской избирательной системы, возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения при перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующим законом субъекта Российской Федерации), что может привести к подмене местных интересов общегосударственными интересами.
Полагаем, дальнейшее укрепление конституционных основ местного самоуправления невозможно без совершенствования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на уровне муниципальных районов и городских округов и выработки оптимальных моделей внутримуниципального взаимодействия по линиям муниципальный район - поселения, городской округ с внутригородским делением - внутригородские районы. Именно с данным аспектом институциональной организации местного самоуправления связано наибольшее количество споров.
Так, уже не первый год звучат предложения о преобразовании муниципальных районов и городских округов в органы государственной власти с оставлением местного самоуправления на уровне сел, поселков и субгородских территорий.
По мнению А.И. Казанника, в муниципальном районе местного самоуправления не может быть по определению, поскольку население муниципального района проживает на территории других муниципальных образований, а перечень вопросов местного значения муниципального района сводится преимущественно к его участию в осуществлении государственных функций <5>.
--------------------------------
<5> Казанник А.И. В плену надуманных конструкций // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 6. С. 23.

Следует согласиться с тем, что преобразование муниципальных районов в административно-территориальные единицы субъекта Российской Федерации не противоречит ч. 1 ст. 131 Конституции и приведет к установлению прямых связей с органами государственной власти, что, в свою очередь, скажется на эффективности управленческой деятельности и наиболее полном воплощении положений ст. 12 Конституции о самостоятельности и организационной независимости местного самоуправления. Ведь не секрет, что двухуровневая система способствует сужению полномочий органов местного самоуправления низового уровня.
На пути к решению данного вопроса можно считать образование в отдельных субъектах Российской Федерации управленческих округов (Алтайский край, Свердловская область).
Особые буферные административно-территориальные единицы, основной функцией которых является координация деятельности органов местного самоуправления в целях комплексного социально-экономического развития их территорий, имеются во многих зарубежных государствах.
По замечанию Ю.А. Тихомирова, "все более ощутимой становится новая модель построения властей. Провозглашаемый в актах Совета Европы принцип субсидиарности означает взаимодополнение и взаимозаменяемость властей на межгосударственном, государственном и локальном уровнях" <6>.
--------------------------------
<6> Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 1999. С. 12.

К примеру, в наиболее близкой нам по континентальному типу права и способу государственного устройства Федеративной Республике Германия помимо Федерации и земель существуют районный уровень власти и коммунальные самоуправляющиеся единицы (второй (верхний) уровень муниципального управления существует и в англосаксонских странах, однако его функции не столь значимы). Районы и города, имеющие статус районов, являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно нижним уровнем государственного управления. В основе распределения компетенции между районами и общинами лежит принцип субсидиарности, позволяющий передавать осуществление ряда публичных полномочий общины на районный уровень ввиду невозможности их наилучшего решения собственными силами общины, т.е. по принципу "снизу вверх".
В России ситуация отличается принципиальным образом, потому что передача полномочий возможна только с государственного уровня на уровень местного самоуправления.
В качестве негативного момента современные исследователи отмечают тот факт, что у органов местного самоуправления нет права обращения за перераспределением полномочий, а у органов государственной власти нет обязанности финансировать перераспределение полномочий, впрочем, как и обязанности придерживаться других критериев и условий при решении данного вопроса <7>. К тому же Федеральный закон не содержит никаких положений относительно формы учета мнения органов местного самоуправления при принятии такого рода решений.
--------------------------------
<7> См.: Соловьев С.Г. Цели российского местного самоуправления и правовой институт перераспределения муниципальных полномочий // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 4. С. 20; Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 5. С. 71 - 72.

Концентрация на уровне муниципальных районов и городских округов функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение, сопровождается значительным сокращением прямых выборных процедур, что вряд ли оправдывается конкретным историческим моментом развития России <8>.
--------------------------------
<8> См.: Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 4. С. 62 - 74; Джагарян Н.В. Конкурсный глава муниципального образования (местной администрации): особенности легитимации и проблемы совершенствования правового статуса // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 6. С. 66 - 72.

Сбалансированная и эффективная система публичного управления, сочетающая государственные и общественные интересы, национальные особенности российской государственности и стандарты современной европейской демократии, должна основываться на рациональной территориальной организации, учитывающей объективные факторы, в частности уровень социально-экономического развития, степень урбанизации и заселенности территории, институциональные характеристики местного самоуправления <9>.
--------------------------------
<9> См.: Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М.: ИЭПП, 2005. С. 14 - 24; Трухов А. Крупные города субъектов Федерации в условиях муниципальной реформы // Федерализм. 2006. N 4. С. 111 - 126; Петухов Р.В. К вопросу о конституционных пределах моделирования организации политической власти на местном уровне в Российской Федерации // Самоуправление. Народное представительство. Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. N 5 / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. С. 60 - 70.

Со всей очевидностью управление агломерациями либо крупными региональными столицами и городами-миллионниками отличается значительной сложностью и требует включения элементов государственных структур. В не меньшей степени это относится и к проблемам обширных малозаселенных неурбанизированных территорий, нуждающихся в общегосударственных стратегических подходах <10>. Обсуждаемые варианты решений - от существования на местах двух параллельных управленческих структур до придания органам местного самоуправления одновременно статуса представителя государства на местах (назначение глав местных администраций непосредственно главой субъекта РФ с учетом мнения представительного органа, мэры столичных городов в роли заместителей глав регионов).
--------------------------------
<10> См.: Шевелева Р.Н. Теоретические вопросы исследования развития регионов в зависимости от особенностей современных процессов урбанизации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 6. С. 42 - 45.

По нашему мнению, уровень местного самоуправления целесообразно оставить за небольшими территориальными образованиями - поселениями, не разделенными на районы городами и городскими районами в крупных городах с внутригородским делением, т.е. за низовой административно-территориальной единицей.
Общие принципы и основания построения и функционирования институтов государственной и муниципальной службы, сходство предмета и характера осуществляемых властно-управленческих функций, форм и методов их реализации, объектов и механизмов воздействия в процессе профессиональной служебной деятельности указывают на перспективу создания единого института гражданской службы в органах публичной власти <11>, который бы позволил решить проблему подбора квалифицированных кадров на муниципальной службе, в том числе за счет снятия запрета муниципальным служащим совмещать свою деятельность с государственной гражданской службой (пп. "а" п. 2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <12>).
--------------------------------
<11> См.: Миронов В.П. О правовой природе муниципальной службы // Российский юридический журнал. 2008. N 5. С. 64 - 67; Наймушин С.В. Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой // Российский юридический журнал. 2008. N 5. С. 73 - 79.
<12> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

Какие можно сделать предложения?
1. Исходя из того, что Россия - страна, в которой действует континентальная правовая система, то и организация местного самоуправления должна соответствовать континентальной модели организации местного самоуправления (прообразом которого может стать местное самоуправление в Германии).
2. Установить базовый территориальный уровень для осуществления местного самоуправления в границах сельсовета, поселка, микрорайона (тем более что в ряде случаев могут отсутствовать объективные основания для сохранения двухуровневой системы организации местного самоуправления).
3. Четко определить властные уровни: муниципальное образование - формируются органы местного самоуправления; административно-территориальная единица: город, район, округ - уровень государственного управления, формируются территориальные исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; субъект РФ - органы государственной власти субъектов РФ.
4. Отказаться от дублирования публичной службы на муниципальном уровне, от самостоятельного института муниципальной службы и создать единую гражданскую государственную службу Российской Федерации.

Литература

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. N 237. 25 декабря.
2. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
3. Выступление В.В. Путина на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 г. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/17397.
4. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Сильное местное самоуправление - сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 4. С. 62 - 74.
5. Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 5. С. 69 - 73.
6. Джагарян Н.В. Конкурсный глава муниципального образования (местной администрации): особенности легитимации и проблемы совершенствования правового статуса // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 6. С. 66 - 72.
7. Дуреев С.П. Местное самоуправление и его органы: социально-философский анализ: Монография / Сиб. гос. аэрокосм. ун-т. Красноярск, 2013. 220 с.
8. Казанник А.И. В плену надуманных конструкций // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 6. С. 22 - 26.
9. Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Городец, 1999. 382 с.
10. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования. Итоговый доклад. М.: Экон-Информ, 2009. 524 с.
11. Миронов В.П. О правовой природе муниципальной службы // Российский юридический журнал. 2008. N 5. С. 64 - 67.
12. Наймушин С.В. Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой // Российский юридический журнал. 2008. N 5. С. 73 - 79.
13. Петухов Р.В. К вопросу о конституционных пределах моделирования организации политической власти на местном уровне в Российской Федерации // Самоуправление. Народное представительство. Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. N 5 / Отв. ред. Ю.Л. Шульженко. С. 60 - 70.
14. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. М.: ИЭПП, 2005. 544 с.
15. Соловьев С.Г. Цели российского местного самоуправления и правовой институт перераспределения муниципальных полномочий // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 4. С. 16 - 21.
16. Татаркин А., Бочко В. Пути совершенствования местного самоуправления // Федерализм. 2008. N 1. С. 117 - 132.
17. Трухов А. Крупные города субъектов Федерации в условиях муниципальной реформы // Федерализм. 2006. N 4. С. 111 - 126.
18. Шевелева Р.Н. Теоретические вопросы исследования развития регионов в зависимости от особенностей современных процессов урбанизации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 6. С. 42 - 46.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.