О проблемах правового регулирования вопросов местного значения в области национальной политики. Статьи по предмету Муниципальное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ В ОБЛАСТИ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

В.Н. АЛФИМЦЕВ

Вопрос об отнесении органов местного самоуправления к субъектам национальной политики в формально-юридическом плане, несмотря на имеющиеся конституционные основы, был окончательно разрешен Федеральным законом от 22 октября 2013 г. N 284-ФЗ, который внес изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон), расширив вопросы местного значения рядом соответствующих направлений, тем самым закрепив субъектность в области компетенционной автономии, в рамках которой, как отмечает С.Г. Соловьев, органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу <1>.
--------------------------------
<1> Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 26.

Вместе с тем анализ указанных изменений показывает, что в принятой редакции Закона имеются определенные проблемы, которые способны существенно снизить эффективность предпринятых мер, что в итоге скажется на осуществлении всей национальной политики в целом. Рассмотрению указанных проблем и предложений по их преодолению посвящена настоящая статья.
Итак, Федеральным законом от 22 октября 2013 г. N 284-ФЗ к вопросам местного значения городского, сельского поселения было отнесено создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов (п. 7.2 ч. 1 ст. 14 Закона). В то время как к вопросам местного значения муниципального района или городского округа были отнесены разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района или городского округа, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов (п. 6.2 ч. 1 ст. 15 и п. 7.2 ч. 1 ст. 16 Закона).
Тем самым применительно к различным видам муниципальных образований законодатель использует различные формулировки вопросов местного значения в области национальной политики. Когда речь идет о поселениях, то говорится лишь о "создании ими условий" для реализации мер; применительно к муниципальным районам, городским округам говорится о "разработке и об осуществлении мер".
Таким образом, с точки зрения законодателя, основную работу в данной сфере должны выполнять муниципальные районы и городские округа, а поселения должны лишь способствовать им в этом. Однако Н. Миронов справедливо отмечает, что "довольно часто в Законе приводятся такие формулировки, как "создание условий", "обеспечение условий" и т.д., конкретное содержание которых остается неясным" <2>.
--------------------------------
<2> Миронов Н. Местное самоуправление: незавершенный проект // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 2. С. 161.

Помимо этого, принцип указанной градации мер, основанный на "объеме" муниципальных образований, вызывает вопросы, так как анализ интересующих нас вопросов местного значения через призму основополагающих дефиниций Закона (ч. 1 ст. 2) провоцирует несколько дискуссионных проблем, которые в большей степени касаются муниципального района и поселений.
В частности, Закон устанавливает, что муниципальный район объединяет несколько городских или сельских поселений, межселенных территорий и решает вопросы местного значения межпоселенческого характера. В то же время сельское поселение состоит из нескольких поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов, а городское поселение - это город или поселок.
То есть предложенная законодателем градация вопросов местного значения учитывает лишь вариант, когда поселения, входящие в один муниципальный район, мононациональны и в то же время населены различными нациями по сравнению друг с другом, тем самым когда значение решения вопросов национальной политики отводится на межпоселенческий уровень фактическим национальным составом поселений, входящих в муниципальный район. Исходя из чего представляется, что указанные вопросы местного значения, которыми наделяются муниципальные образования, не всегда способны ухватить специфику реальной жизни, когда, к примеру, в одном городском или сельском поселении проживают представители нескольких наций, а в муниципальном районе, напротив, - одной.
К примеру, возьмем Республику Дагестан как наиболее многонациональный субъект Российской Федерации, национальный состав муниципальных образований которого способен ярко проиллюстрировать указанный тезис. Административно-территориальное деление Республики Дагестан имеет 41 муниципальный район и 10 городских округов, из которых для иллюстрации возьмем два муниципальных района: Кизлярский и Ахтынский.
В Кизлярский муниципальный район входит 23 сельских поселения, в том числе "Сельсовет Аверьяновский", "Сельсовет Новосеребряковский". В целом национальный состав Кизлярского муниципального района выглядит следующим образом: аварцы - 31 371 человек (46,62%), даргинцы - 13 092 человека (19,46%), русские - 8 294 человека (12,33%), ногайцы - 3 220 человек (4,79%), лакцы - 2 361 человек (3,51%), лезгины - 2 283 человека (3,39%) и др. <3>.
--------------------------------
<3> Итоги Всероссийской переписи населения 2010 г.: В 8 т. Махачкала, 2013. Т. 3: Национальный состав и владение языками, гражданство. С. 26 - 28.

Представители данных наций не сосредоточиваются в определенных сельских поселениях, а практически пропорционально, безусловно, с определенной статистической погрешностью, проживают во всех.
К примеру, в сельском поселении "Сельсовет Аверьяновский" проживает население 17 национальностей (даргинцы, аварцы, русские, лакцы, лезгины и др.) <4>, а в сельском поселении "Сельсовет Новосеребряковский" совместно проживают более 14 национальностей <5>.
--------------------------------
<4> Официальный сайт Кизлярского муниципального района. URL: http://kizlyar-rayon.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=919:-l-lr&catid=39:2011-07-22-07-28-06&Itemid=12.
<5> Официальный сайт Кизлярского муниципального района. URL: http://kizlyar-rayon.ru/.index.php?option=com_content&view=article&id=929:-l-r&catid=39:2011-07-22-07-28-06&Itemd=12.

Тем самым представляется, что на территории Кизлярского муниципального района Дагестана вопросы национальной политики не носят межпоселенческого характера, а в большей степени находятся в плоскости и имеют значение для сельских поселений, так как именно на их территории происходит взаимодействие представителей различных наций.
Помимо этого, взглянем на другой пример, который дает нам Республика Дагестан.
В Ахтынский муниципальный район входит 13 сельских поселений, в составе которых находится 19 населенных пунктов <6>. В целом национальный состав Ахтынского муниципального района выглядит следующим образом: лезгины - 32 101 человек (98,45%), русские - 169 человек (0,51%), рутульцы - 31 человек (0,09%), другие - 52 человека (0,15%).
--------------------------------
<6> Официальный сайт Ахтынского муниципального района. URL: http://akhty.ru.

Исходя из этого Ахтынский муниципальный район и входящие в него сельские поселения являются практически мононациональными. Таким образом, ввиду указанных обстоятельств и в данном случае вопросы национальной политики не носят межпоселенческого характера.
Тем самым в ряде случаев осуществление национальной политики для сельского поселения может иметь большее значение, нежели для муниципального района. Указанная градация вопросов местного значения, отводящая преимущественную роль муниципальному району, может негативно сказаться на возможности осуществления национальной политики со стороны сельских и городских поселений и, ограничивая на законодательном уровне их роль лишь "созданием условий", затормозить их инициативу по разработке и реализации необходимых мер.
Безусловно, данные примеры не исчерпывают всего разнообразия национального состава, который может сложиться на территории муниципальных образований в России. Вместе с тем выборочные примеры уже опровергают выбранный законодателем подход, который учитывает лишь один вариант из этого многообразия и является не до конца обоснованным.
Кроме того, вопросы местного значения поселений отличаются от вопросов муниципального района или городского округа тем, что за последними закрепляется реализация прав национальных меньшинств, что также выглядит спорным в связи с тем, что национальные меньшинства должны проживать на территории определенных поселений, исходя из чего реализация их прав также не носит межпоселенческого характера.
При этом вопрос реализации прав национальных меньшинств имеет также и другую сторону, а именно то, что регулирование и защита прав национальных меньшинств согласно п. "в" ч. 1 ст. 71 и п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции России находится в ведении Российской Федерации и в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем Закон указывает, что лишь муниципальный район и городской округ могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. И если применительно к городскому округу как городскому поселению, не входящему в муниципальный район, это представляется вполне обоснованным, то, рассматривая данный вопрос применительно к муниципальному району, исходя из изложенного выше, можно увидеть, как складывается противоречие между нормами Закона и общественной практикой.
Итак, мы установили, что вопросы местного значения, которые решаются муниципальными образованиями, требуют своей доработки, так как был отмечен факт необоснованного смещения акцента данной деятельности с уровня поселений на уровень муниципальных районов. Вместе с тем, когда мы говорим о культурной политике, ситуация выглядит ровным счетом наоборот.
Так, в соответствии со ст. 14 и ст. 16 Закона к вопросам местного значения городских, сельских поселений и городских округов относится создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры (п. 12 ч. 1; п. 17 ч. 1), сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения (п. 13 ч. 1; п. 18 ч. 1), создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении (п. 13.1 ч. 1; п. 17.1 ч. 1). В то время как к вопросам муниципального района относится создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры (п. 19.1 ч. 1 ст. 15), создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района (п. 19.2 ч. 1 ст. 15), сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального района, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального района (п. 19.3 ч. 1 ст. 15).
Как видим, в данном случае муниципальный район лишь создает условия для обеспечения поселений, входящих в его состав, услугами организаций культуры, а также создает условия для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в его состав, в то же время не принимая в нем непосредственного участия.
Представляется, что данный подход законодателя гораздо более верно отражает специфику муниципального района, решающего вопросы межпоселенческого характера, нежели рассмотренный подход к вопросам местного значения в области национальной политики.
Отметим также, что указанными выше направлениями не ограничивается деятельность органов местного самоуправления в области национальной политики. М.Н. Трофимова, говоря о важности деятельности органов местного самоуправления в данной сфере, справедливо отмечает, что "одним из направлений деятельности органов местного самоуправления является формирование среды позитивного межнационального общения, например, через проведение национальных праздников и фольклорных фестивалей" <7>. Однако именно рассмотренные выше проблемы правового регулирования вопросов местного значения являются основным препятствием на пути превращения органов местного самоуправления в полноценные субъекты осуществления национальной политики.
--------------------------------
<7> Трофимова И.Н. Национальные территории и национальная политика в России: исторический опыт и современные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 11. С. 13 - 16.

На основании вышеизложенного в заключение отметим, что Закон нуждается во внесении изменений с целью исключения отмеченных противоречий, складывающихся между реальной жизнью и правовой регламентацией. В частности, нормы Закона об исполнении отдельных государственных полномочий муниципальными образованиями нуждаются в уточнении, дабы реализация прав национальных меньшинств закреплялась за тем субъектом, который действительно заинтересован в данной деятельности ввиду фактического проживания национальных меньшинств на территории соответствующего муниципального образования. Кроме того, вопросы местного значения по осуществлению национальной политики на уровне сельских и городских поселений следует, так же как и вопросы муниципальных районов и городских округов, изложить следующим образом: "...разработка и реализация мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, реализацию прав национальных меньшинств, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов".
Преодоление рассмотренных проблем важно еще для того, чтобы мрачный прогноз Ю.В. Кима о "непреодолимом выхолащивании смыслополагающих начал местного самоуправления" <8> в итоге не сбылся по причине несвоевременно принятых мер.
--------------------------------
<8> Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 68.

Литература

1. Итоги Всероссийской переписи населения 2010 г.: В 8 т. Махачкала, 2013. Т. 3: Национальный состав и владение языками, гражданство. 474 с.
2. Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5. С. 67 - 73.
3. Миронов Н. Местное самоуправление: незавершенный проект // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 2. С. 145 - 161.
4. Официальный сайт Ахтынского муниципального района. URL: http://akhty.ru.
5. Официальный сайт Кизлярского муниципального района. URL: http://kizlyar-rayon.ru/ndex.php?opton=com_content&vew=artcle&d=919:-l-lr&catd=39:2011-07-22-07-28-06&Itemd=12.
6. Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 24 - 29.
7. Трофимова И.Н. Национальные территории и национальная политика в России: исторический опыт и современные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 11. С. 13 - 16.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.