Правовой режим Резервного фонда Российской Федерации. Статьи по предмету Финансовое право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ РЕЗЕРВНОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.М. ЛАПТЕВА

В Российской Федерации существует целая система фондов, созданных для финансирования отдельных направлений деятельности государства.
В финансово-правовой литературе их называют целевыми денежными фондами, являющимися самостоятельным звеном финансовой системы <1>.
--------------------------------
<1> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М.: НОРМА, 2008. С. 365 - 369; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2004. С. 235 - 236; Ответственность за нарушение финансового законодательства: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. И.И. Кучеров. М.: Инфра-М, 2014. С. 198 - 199; Таболин В.В. Городское право Чехии: финансово-бюджетные отношения // Юридический мир. 2010. N 12. С. 43.

Наличие таких фондов в финансовой системе обусловливается несколькими причинами:
1) необходимостью эффективного перераспределения публичных финансовых ресурсов, поскольку обеспечение деятельности только через бюджет не всегда осуществляется согласно установленным планам <2>;
--------------------------------
<2> Крохина Ю.А. Финансовое право России. С. 365 - 369.

2) необходимостью аккумулирования финансовых ресурсов на обеспечение стабильности расходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации <3>.
--------------------------------
<3> Мусабирова Д.А. Тенденции использования региональных бюджетных фондов в современный период // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 10. С. 35 - 36.

Между тем отмечаются и негативные последствия формирования таких фондов. Так, А.А. Саттарова в отношении Резервного фонда Российской Федерации (далее - Резервный фонд) указывает, что такая совокупность денежной массы приводит к укреплению курса национальной валюты, в результате производимый внутри страны товар становится дороже, а на внешнем рынке этот экспортируемый товар теряет конкурентоспособность <4>.
--------------------------------
<4> Саттарова А.А. К вопросу о возможных стратегиях использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния // Финансовое право. 2008. N 7. С. 20 - 22.

В качестве примеров таких фондов, кроме Резервного фонда, можно назвать Фонд национального благосостояния, резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций), резервные фонды субъектов Российской Федерации, Резервный фонд Президента Российской Федерации и т.д.
Как правило, в таких фондах аккумулируются денежные средства, необходимые для разрешения публичных проблем (например, социальных, экономических).
В рамках этой статьи более подробно остановимся на правовом режиме Резервного фонда <5>.
--------------------------------
<5> В юридической литературе его относят к разновидности резервных фондов государства. См.: Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009. С. 140.

Наличие таких фондов характерно не только для нашей страны, но для других развитых правопорядков. В научной литературе такие фонды именуют "суверенные фонды благосостояния" <6>, "суверенные фонды" <7>, "резервные фонды" <8>.
--------------------------------
<6> Кауракова М.В. Трансграничный инвестиционный фонд как субъект инвестиционных отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 36 - 37.
<7> Джонсон С. Подъем суверенных фондов накопления богатства // Финансы и развитие. 2007. Сент. N 3. Т. 44. С. 56 - 57.
<8> Мусабирова Д.А. К вопросу об использовании дефиниции "резервный фонд" в российском законодательстве // Пробелы в российском законодательстве. 2010. N 2. С. 172.

Аналогичную позицию можно найти и у отечественного законодателя. Так, в пункте 5 Основных направлений бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов Резервный фонд отнесен к суверенным фондам Российской Федерации <9>.
--------------------------------
<9> См.: Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов // URL: http://www.minfin.ru (дата обращения: 28.04.2016).

Думается, можно согласиться с определением суверенного фонда благосостояния как принадлежащего государству капитала, имеющего своим назначением всестороннее развитие человека или общества в целом <10>.
--------------------------------
<10> Кауракова М.В. Указ. соч. С. 36.

Несмотря на его определенную абстрактность, оно все же представляется весьма удачным, поскольку в нем отражены и обобщены наиболее существенные черты явлений, скрывающихся за этим понятием.
Функционально их делят на стабилизационные и сберегательные фонды. Первые формируются для достижения сбалансированности бюджета. Так, в период благоприятной конъюнктуры они наполняются за счет рентных платежей, а в условиях ухудшения их средства используются для финансирования бюджетных расходов <11>.
--------------------------------
<11> Навой А.В., Шалунова Л.И. Резервный фонд и Фонд национального благосостояния России в международной системе суверенных фондов // Деньги и кредит. 2014. N 2. С. 26 - 27.

Вторые ориентированы на накопление ресурсов на длительную перспективу - обеспечение расходов бюджета в условиях исчерпания запасов полезных ископаемых в будущем <12>.
--------------------------------
<12> Навой А.В., Шалунова Л.И. Указ. соч. С. 27.

Однако в научной литературе отмечается условность такого деления, поскольку одна и та же операция может соответствовать целям фондов обоих видов <13>. Кроме того, указанная классификация фондов имеет скорее экономическое, чем юридическое значение. Поскольку отнесение фонда к первой или ко второй группе не связывается с какими-то юридическими последствиями.
--------------------------------
<13> Кудрин А.Л. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006. N 2. С. 29.

Более интересным представляется вопрос о правовой форме таких фондов, т.е. о правовой оболочке для такого капитала. И здесь возможно несколько вариантов. Первый - фонд как самостоятельный субъект права, например: Китайская инвестиционная корпорация - принадлежащая государству компания <14>, созданная по Закону о компаниях КНР <15>.
--------------------------------
<14> Кауракова М.В. Указ. соч. С. 37.
<15> Закон о компаниях КНР // Законодательство Китая: [сайт] (создан консалтинговой группой "Окно в Китай" в 2008 г.). URL: http://chinalawinfo.ru/economic_law/law_company.

Насколько удачна или не вполне удачна такая правовая форма, это вопрос дискуссионный. Потому что, с одной стороны, корпоративная форма инвестирования имеет определенные преимущества, например, в уменьшении риска имущественных потерь для учредителей путем переложения возможной ответственности за результаты своей деятельности на созданного ими нового субъекта права <16>.
--------------------------------
<16> Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2015. С. 11.

С другой стороны, можно ли назвать этого субъекта классическим субъектом частного права? Например, при анализе положений Закона о компаниях КНР несложно заметить наличие значительного числа императивных норм, в частности, относительно управления такой корпорацией. Главенствующую роль в управлении играет Государственный совет, осуществляющий права акционера от имени государства.
Второй вариант - это обособленный имущественный комплекс, средства которого направляются на решение определенных задач и целей <17>. К примеру, Фонд будущего, созданный правительством Австралии. Его деятельность регламентируется Законом о Фонде будущего 2006 г. <18>, Законом о создании национальных фондов 2008 г. <19>. Законом Австралии о Фонде поддержки нетрудоспособных 2013 г. <20>. Этот комплекс принадлежит публично-правовому образованию, обосабливается от иного имущества государства, и операции с ним также подлежат обособленному учету <21>.
--------------------------------
<17> Кауракова М.В. Указ. соч. С. 38.
<18> Future Fund Act, 2006 [Electronic resource]. Australian Government. ComLaw. Available at: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2015C00193.
<19> Nation-building Funds Act, 2008 [Electronic resource]. Australian Government. ComLaw. Available at: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2014C00443.
<20> Disability Care Australia Fund Act 2013 [Electronic resource]. Australian Government. ComLaw. Available at: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2014C00549.
<21> В соответствии со ст. ст. 10 и 11 Закона о Фонде будущего 2006 г. Фонд состоит из специального счета Фонда будущего и инвестиций Фонда будущего. См.: Future Fund Act, 2006 [Electronic resource]. Australian Government. ComLaw. Available at: https://www.comlaw.gov.au/Details/C2015C00193.

Отношение к таким фондам в мировом сообществе неоднозначное: с одной стороны, это достаточно внушительный объем инвестиций, в котором заинтересованы развитые правопорядки, с другой - подобного рода инвестиции могут ставить перед собой определенные политические цели.
Перейдем к российскому законодательству. В соответствии с ч. 1 ст. 96.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации <22> (далее - БК РФ) Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета.
--------------------------------
<22> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823. Этот Фонд был образован путем разделения Стабилизационного фонда Российской Федерации на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Таким образом, отечественный законодатель пошел по пути придания этому Фонду формы обособленного имущественного комплекса, находящегося под управлением Минфина России, и образуется он в составе бюджета <23>.
--------------------------------
<23> По способу образования (по отношению к бюджетной системе) целевые фонды подразделяются на а) бюджетные, которые образуются в составе бюджетов и вместе с бюджетом (исполняются в рамках общего бюджетного процесса, за определенными исключениями), и б) внебюджетные, которые образуются отдельно от него (имеют специфику в процедурах формирования, исполнения, представления отчетности и финансового контроля). См.: Финансовое право Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2004. С. 257; Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. С. 370.

Однако необходимо отметить, что в данном случае термин "имущественный комплекс" используется условно. Поскольку речь идет не о самостоятельном объекте гражданского права <24>, а лишь об обособлении "собственником" (публично-правовым образованием) части своего имущества (части средств федерального бюджета) для возможности совершения с этим имуществом определенных юридических действий.
--------------------------------
<24> С точки зрения классификации объектов гражданского права он будет представлять собой деньги (наличные или безналичные). См.: Статья 128 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Другими словами, придание части своего имущества особого правового режима, отличного от правового режима "классических" бюджетных средств. В данном случае это особенности аккумулирования (собственные доходные источники) и распределения (предназначения для материального обеспечения четко обозначенных "публичных мероприятий") средств этого фонда.
Особенности правового режима <25> Резервного фонда заключаются в следующем.
--------------------------------
<25> Под правовым режимом в работе понимается определенный порядок "правового регулирования" того или иного объекта, наличие известных ограничений относительно него. Конечно, понятие "правовое регулирование" условно используется в отношении Резервного фонда, поскольку регулировать можно только поведение субъектов (сами общественные отношения, в которых они участвуют и которые являются предметом правового регулирования). См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: НОРМА, 2000. С. 410 - 412.

Первое - преобладание публично-правового регулирования. В частности, нормы, регламентирующие правовой режим Резервного фонда, носят в основном императивный характер и не допускают отступлений, отклонений от их предписаний. Значительная часть их сосредоточена в БК РФ (раздел IV).
Второе - это порядок использования его средств (ст. 96.9 БК РФ). Например, они могут быть использованы на досрочное погашение государственного долга Российской Федерации.
Анализируя перечисленные в законе направления использования, можем заключить, что Резервный фонд является разновидностью стабилизационных фондов, поскольку его средства используются главным образом для сбалансированности бюджета.
Кроме того, установлен законодательный запрет направлять средства фонда на финансирование иных мероприятий, не предусмотренных в БК РФ.
Третье - это порядок формирования этого Фонда, он формируется за счет:
1) дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета <26>, если накопленный объем средств Резервного фонда не достигает его нормативной величины <27>;
--------------------------------
<26> В соответствии с ч. 4 ст. 96.9 БК дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета - это разница между нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из прогнозируемой цены на нефть либо поступившими в федеральный бюджет за отчетный финансовый год, и нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из базовой цены на нефть.
<27> Нормативная величина Резервного фонда устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете и определяется исходя из 7% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП. В 2015 году нормативная величина Резервного фонда составляла 5 118 330 000,0 тыс. рублей. См.: Статья 1 Федерального закона от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" // СЗ РФ. 2014. N 49 (часть I). Ст. 6893.

2) доходов от управления средствами этого Фонда <28>.
--------------------------------
<28> Однако действие этого абзаца приостанавливается уже несколько лет. До 1 февраля 2016 года доходы от управления средствами Резервного фонда направлялись на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. См.: Статья 5 Федерального закона от 30.09.2010 N 245-ФЗ "О внесении изменений в БК РФ и иные законодательные акты Российской Федерации".

3) остатков средств федерального бюджета на начало текущего финансового года, соответствующих объему дополнительных нефтегазовых доходов отчетного финансового года (ч. 2 ст. 96.12 БК РФ) <29>.
--------------------------------
<29> Если накопленный объем средств Резервного фонда не достиг его нормативной величины.

Таким образом, процедура наполнения Резервного фонда связана с изменением цен на нефть, т.е. они образуются за счет отчислений строго определенных видов доходов бюджета, перечень этих доходов устанавливается БК РФ.
Закрепление за фондом собственных источников доходов носит исключительный характер, поскольку большинство действующих в настоящее время целевых бюджетных фондов не имеют закрепленных федеральным законодательством доходов <30>.
--------------------------------
<30> Костикова Е.Г. Дорожные фонды. Продолжение истории // Финансовое право. 2011. N 11. С. 24 - 25.

Четвертое - это особенности управления. Согласно ст. 96.11 БК РФ управление осуществляет Минфин России, однако отдельные полномочия могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации.
Следовательно, в отношении этого Фонда законодатель пошел не по пути передачи его средств в оперативное управление учреждению, как, например, у государственных внебюджетных фондов, а оставил за собой возможность непосредственного управления путем осуществления его, по общему правилу, органом государственной власти <31>.
--------------------------------
<31> Сам порядок управления устанавливается Правительством РФ. См.: Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 N 955 "О порядке управления средствами Резервного фонда" // СЗ РФ. 2008. N 1. Ст. 13. В нем предусмотрены требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Резервного фонда, перечень операций с ними и их предельные доли в общем объеме размещенных средств. Избранный порядок управления средствами фонда в экономической литературе относится к "консервативному" типу. Но считается оправданным из-за большого объема суверенных фондов и, следовательно, большого риска финансовых потерь. Подробнее см.: Навой А.В., Шалунова Л.И. Указ. соч. С. 30 - 31. Между тем при обращении к Основным направлениям бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" (http://www.minfin.ru) можно заметить отход от этой тенденции. Так, в указанном акте отмечается, что в сфере управления суверенными фондами Российской Федерации основной задачей является повышение доходов от управления средствами Резервного фонда за счет реализации менее консервативных и более доходных инвестиционных стратегий.

Еще одной особенностью в рамках управления, пожалуй, можно назвать то, что эта деятельность отчасти является инвестиционной. В связи с этим возникает вопрос: почему только отчасти? Представляется, что на него можно ответить следующим образом.
С одной стороны, законодатель в нормативно-правовых актах не называет деятельность по управлению инвестиционной, а сами вкладываемые в процессе такого управления средства инвестициями.
С другой стороны, исходя из самого характера и целей этой деятельности в части размещения она является инвестиционной. В частности, для нее характерны признаки инвестиционной деятельности: 1) получение прибыли или иного социально полезного эффекта (ч. 2 ст. 96.11 БК РФ относит к целям управления обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов); 2) рисковый характер (ч. 2 ст. 96.11 БК РФ допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов); 3) самостоятельный характер, т.е. своей властью и в своем интересе (применительно к публично-правовому образованию будет не в личном, а в публичном интересе).
Пятой особенностью является порядок учета средств Резервного фонда. С одной стороны, эти средства учитываются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке Российской Федерации (ст. 96.12 БК РФ) <32>.
--------------------------------
<32> Сами расчеты и перечисления средств в связи с формированием и использованием средств Резервного фонда осуществляет Минфин России. См.: Постановление Правительства РФ от 14.08.2013 N 699 "О проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также о признании утратившими силу отдельных актов Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 34. Ст. 4434.

С другой стороны, учет операций со средствами Резервного фонда осуществляется в порядке, установленном для учета операций со средствами федерального бюджета. И эти операции отражаются в отчете об исполнении федерального бюджета (ч. 4 ст. 96.12 БК РФ).
Подводя краткий итог изложенному, можем заключить, что понятие "резервный фонд" было введено в бюджетное законодательство для придания определенной части средств федерального бюджета особого правового режима.
Необходимость появления этого особого правового режима обусловлена возможностью при благоприятных ценах на энергоносители обособить и сохранить часть доходов федерального бюджета. А также направить сбереженные таким образом средства при необходимости на сбалансированность бюджета.

Литература

1. Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: НОРМА, 2000. 640 с.
2. Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009. 296 с.
3. Джонсон С. Подъем суверенных фондов накопления богатства // Финансы и развитие. 2007. N 3. С. 56 - 57.
4. Кауракова М.В. Трансграничный инвестиционный фонд как субъект инвестиционных отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. 136 с.
5. Костикова Е.Г. Дорожные фонды. Продолжение истории // Финансовое право. 2011. N 11. С. 23 - 28.
6. Кудрин АЛ. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006. N 2. С. 28 - 45.
7. Мусабирова Д.А. К вопросу об использовании дефиниции "резервный фонд" в российском законодательстве // Пробелы в российском законодательстве. 2010. N 2. С. 171 - 173.
8. Мусабирова Д.А. Тенденции использования региональных бюджетных фондов в современный период // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 10. С. 35 - 36.
9. Навой А.В., Шалунова Л.И. Резервный фонд и Фонд национального благосостояния России в международной системе суверенных фондов // Деньги и кредит. 2014. N 2. С. 26 - 33.
10. Ответственность за нарушение финансового законодательства: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. И.И. Кучеров. М.: Инфра-М, 2014. 225 с.
11. Саттарова А.А. К вопросу о возможных стратегиях использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния // Финансовое право. 2008. N 7. С. 18 - 22.
12. Суханов Е.А. Сравнительное корпоративное право. М.: Статут, 2015. 456 с.
13. Таболин В.В. Городское право Чехии: финансово-бюджетные отношения // Юридический мир. 2010. N 12. С. 42 - 46.
14. Финансовое право России: Учебник / Ю.А. Крохина. М.: НОРМА, 2008. 720 с.
15. Финансовое право Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2004. 576 с.
16. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Юристъ, 2004. 749 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.