Обеспечение финансовой устойчивости государства: региональный аспект проблемы (прикладное исследование). Статьи по предмету Финансовое право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ ГОСУДАРСТВА: РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ ПРОБЛЕМЫ (ПРИКЛАДНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

Н.В. ОМЕЛЕХИНА

В современных внутригосударственных и внешнеполитических условиях вопросы обеспечения финансовой устойчивости государства приобретают особую остроту. Успешность их решения зависит не только от применения системности в подходе к анализу возникающих проблем, но и от комплексности их постановки и исследования, учета региональных аспектов проявления, поскольку во всех общегосударственных, как планово-прогнозных, так и финансовых, документах, иных правовых актах однозначно отмечается, что одним из ключевых факторов обеспечения финансовой устойчивости государства в целом является обеспечение финансовой устойчивости его регионов, для чего целенаправленно и системно устанавливаются соответствующие как социально-экономические, так и особенно финансовые индикаторы и показатели <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 18.05.2016 N 445 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" // СЗ РФ. 2016. N 22. Ст. 3224.

При исследовании вопросов региональной финансовой устойчивости, возможности и степени ее влияния на финансовую устойчивость государства в целом отправной позицией является презумпция об отнесении финансового (валютного, кредитного, таможенного) регулирования (а также денежной эмиссии, основ ценовой политики) к предметам ведения РФ (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ) <2>. Однако субъекты РФ и даже муниципальные образования не могут быть исключены из орбиты этих процессов, как публично-правовые образования, обеспечивающие территориальную реализацию финансовой политики в государстве. Кроме того, субъекты РФ, наделенные публичной собственностью и властными полномочиями, осуществляют финансовую деятельность (как минимум, ее бюджетную, налоговую, инвестиционную составляющие), материальное обеспечение публичных задач и функций по предметам своего ведения, чем влияют на качество, эффективность реализации финансовой политики в государстве в целом.
--------------------------------
<2> Следует отметить, что вопросы обеспечения финансовой устойчивости государства путем анализа федерального аспекта заявленной проблемы были успешно исследованы в докторской диссертации Н.А. Поветкиной "Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения" (М., 2016).

Более того, наряду с внутригосударственной интеграцией следует иметь в виду активно развивающуюся межгосударственную интеграцию, возможность формирования субъектами РФ внешнеэкономических связей с соответствующими административно-территориальными единицами других государств, которая дает дополнительные преимущества, дополнительные инструменты осуществления общегосударственной финансовой политики на территории региона и оказывает системное воздействие на федеральную составляющую ее реализации.
Учитывая прикладную направленность исследования, позволим себе опустить доктринальную полемику относительно категорирования и выделения сущностных черт финансовой устойчивости государства и системно связанных с ней понятий устойчивости бюджетной системы, устойчивости экономического развития, национальной безопасности, взяв за основу понимание финансовой устойчивости как способности системы, в данном случае системы публичных финансов, выдерживать внутренние и внешние воздействия, обеспечивать достижение заданной цели - материального обеспечения задач и функций публично-правового образования, материального обеспечения предметов ведения и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения.
Анализ региональных практик обеспечения финансовой устойчивости показывает ряд правовых проблем, к которым можно отнести: отсутствие легального соотношения стратегического и бюджетного планирования; использование "гибкого" и "жесткого" стратегического планирования и отсутствие правового механизма координации с "жестким" финансовым регулированием; "программную автономию" регионального стратегического планирования, отсутствие правовой координации с федеральным стратегическим планированием, несопоставимость программных показателей финансово-экономической аналитики (программ "федерация - регион", "регион - регион" и соотнесение с бюджетным планированием); отсутствие юридической сопряженности системы мониторинга и оценки эффективности государственных программ с системой оценки бюджетной эффективности (необходимость создания такой методики, а также введение обязательного аудита результата использования бюджетных средств); отсутствие правовой идентификации рисков, систем их оценки и, как следствие, правовой регламентации механизма управления ими; отсутствие правовой идентификации понимания угроз в финансово-правовом аспекте, систем оценки и механизма противодействия им.
Если коротко охарактеризовать обозначенные проблемы, то можно обнаружить следующее.
Вызовы времени, состоящие, в числе прочего, в жесткой нехватке финансовых ресурсов (как у публичных, так и частных субъектов), требуют реализации политики эффективного управления, состоящей в концентрации на решении важнейших задач. И в этой связи возникает сложность в определении приоритетов (ориентиров), а если говорить о правовой стороне проблемы, то приоритетов правовых форм государственного управления, правовых форм обеспечения финансовой устойчивости, которые бы устанавливали эти экономические и социальные ориентиры-задачи.
Предложенный инструмент разрешения обозначенной проблемы - программно-целевой подход - в данных условиях выглядит вполне оправданным. Так, еще в Основных направлениях бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов <3> отмечалось, что дальнейшая реализация принципа формирования бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ повысит обоснованность бюджетных ассигнований на этапе их формирования, обеспечит их большую прозрачность для общества и наличие более широких возможностей для оценки их эффективности. Предлагалось в государственных программах более полно отражать комплекс мер и инструментов государственной политики, повысив тем самым их качество как документов стратегического планирования, что было подтверждено впоследствии в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция) <4>.
--------------------------------
<3> URL: http://www.minfin.ru.
<4> Утв. Председателем Правительства РФ 14.05.2015 // URL: http://www.government.ru.

Однако в качестве недостатка механизма реализации программно-целевого метода можно указать на слабую его координацию с финансовым регулированием. В настоящее время можно констатировать отсутствие легально закрепленного, непротиворечивого соотношения стратегического и бюджетного планирования, что создает сложность для обеспечения их правореализационной синхронизации. Так, в п. 2 ст. 172 Бюджетного кодекса РФ определено, что составление проектов бюджетов основывается на государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ). В то же время абзац 4 п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу <5>. Указанные обстоятельства влекут противоречие и конкуренцию правовых норм.
--------------------------------
<5> Приостановление действия данного положения до 1 января 2017 года, позволяющее предусматривать в законах субъектов РФ, муниципальных правовых актах представительных органов местного самоуправления более длительные сроки для приведения положений государственных (муниципальных) программ в соответствие с законами (решениями) о бюджете, еще более усиливает обозначенную аргументацию.

Очевидно, что законодателю для целей эффективного правоприменения следует четко определиться, что есть основной инструмент фактического управления. Возможно, ответ на данный вопрос не следует искать в линейной плоскости. Думается, что в период экономического роста основным инструментом правоприменителя должны выступать государственные (муниципальные) программы, в период же экономического спада, экономических обострений бюджет как основной финансовый план публично-правового образования вполне способен выступать ведущей формой государственного управления, обеспечивать оперативность регулирования. Но это лишь акцент в правоприменении, который не отменяет необходимости непротиворечивой законодательной синхронизации стратегического и бюджетного планирования.
В качестве инструмента разрешения обозначенных противоречий можно было бы предложить использование гибкого и жесткого планирования, формирование оптимистических и пессимистических планово-прогнозных документов, консервативных, инновационных или целевых (форсированных) сценариев социально-экономического развития. Так, например, в соответствии с п. 3 ст. 33 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" <6> прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период разрабатывается на вариативной основе. Безусловно, подобный инструментарий имеет право на свое существование и может быть эффективно использован, но для определенных целей и до определенного предела. Полагаем, что право - это сфера, стремящаяся к определенности, точности, однозначности (по крайней мере в своем позитивном аспекте). Введение в правовой инструментарий, особенно для целей государственного управления, альтернативных механизмов, полагаем, должно быть крайне осмотрительным и осторожным. Кроме того, если планово-прогнозное регулирование и допускает (а порой до некоторой степени даже приветствует) формирование альтернативных планов, то финансовое регулирование, основанное на таких законодательно закрепленных принципах бюджетной системы, как достоверность бюджетных показателей, полноты отражения доходов и расходов бюджета, сбалансированность бюджета, а также обеспечение эффективности использования бюджетных средств (ст. 28 Бюджетного кодекса РФ), очевидно, не только не приветствует, но напрямую запрещает их применение.
--------------------------------
<6> СЗ РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3378.

Еще одним фактором, влияющим на финансовую устойчивость государства, но формирующимся, зависящим от региональной государственной финансовой политики, видится существенный недостаток формы государственных программ. Стремясь обеспечить управленческую самостоятельность регионов, повысить степень ответственности за принимаемые ими решения, федеральный законодатель предоставил субъектам РФ право так называемой "программной автономии" (п. 2 ст. 5 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"). Государственные программы субъектов РФ - продукт регионального нормотворчества и правоприменения; по определению содержания и порядку разработки и принятия - автономный документ, что влечет несопоставимость региональных и федеральных программных показателей. В условиях необходимости глубокой интеграции, обеспечения целостности и финансовой устойчивости государства должна быть прежде всего юридически обеспечена корреляция соответствия планово-прогнозных документов не только с финансовыми, с планово-бюджетными документами, но и планово-прогнозных документов между собой, причем не только в рамках одного региона, но и в рамках "регион - федерация" и "регион - регион".
Еще одна сложность, о которой необходимо упомянуть, это несовершенство системы мониторинга и оценки эффективности государственных программ и координации этой системы с системой оценки бюджетной эффективности. Показатели, или, как их называют, целевые индикаторы государственных программ, определяются органом-разработчиком, который, как правило, впоследствии является и ответственным исполнителем программы. Этот разработчик - ответственный исполнитель, будучи главным распорядителем бюджетных средств, не отвечает за эффективность их использования. Так, ст. 158 Бюджетного кодекса РФ наделяет его лишь полномочием по обеспечению результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, что не тождественно пониманию бюджетной, а тем более экономической эффективности. Данное обстоятельство не только не способствует координации программного и финансового регулирования, но и, напротив, вносит дисбаланс в реализацию каждого из указанных видов.
К инструментам, обеспечивающим финансовую устойчивость, все чаще относят механизм управления рисками <7>. С позиции правоприменителя в этом механизме видится большой управленческий потенциал. Однако правовая неопределенность в части его легализации не только фактор сдерживания, но и даже препятствие для его применения. Бесспорно, большой прогресс видится в применении так называемой оценки регулирующего воздействия при осуществлении правового регулирования <8>, в использовании результатов мониторинга правоприменения в нормотворческом процессе <9>. Но, думается, это направление следует не просто развивать применительно к формированию механизмов обеспечения финансовой устойчивости государства - необходимо переходить от механизмов оценки риска и мониторинга неблагоприятных последствий к механизмам управления рисками, управления ситуацией в целях избежания, предупреждения и оперативной ликвидации и минимизации таких последствий.
--------------------------------
<7> См., например, раздел 2.2 "Основные макроэкономические и бюджетные риски" Основных направлений бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов.
<8> См., например, ст. 26.3-3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; Приказ Министерства экономического развития РФ от 26.03.2014 N 159 "Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ".
<9> Указ Президента РФ от 20.05.2011 N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 21. Ст. 2930; Постановление Правительства РФ от 19.08.2011 N 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2011. N 35. Ст. 5081.

Что касается механизмов управления рисками, то как инструмент обеспечения финансовой устойчивости, как инструмент государственной политики они слабо реализуются по ряду причин, как внешних (в частности, отсутствие правовой регламентации), так и внутренних (например, боязнь субъектов РФ заявлять о рисковых инвестициях, брать на себя оценку степени риска, ответственность за риск). Выходом из ситуации в регионах видится независимый аудит рисков бюджетных расходов (с целью поиска ответа на вопросы о возможности участия в рисковых проектах в условиях дефицита бюджета и о допустимой степени риска).
Кроме того, следует не просто проводить дифференциацию рисков на виды (юридические, экономические, социальные, политические и пр.), но и обеспечивать необходимость их финансовой оценки, поскольку, какими бы они ни были, но в большей или меньшей степени на их предупреждение, ликвидацию, минимизацию последствий потребуются определенные финансовые ресурсы. Более того, финансовая оценка видового разнообразия рисков может выступить тем измерителем рисков, который позволит соотнести финансовые риски разных инвестиционных проектов между собой в рамках одной программы и соотнести рискованность программ друг с другом.
Взаимосвязанной проблемой с правовой идентификацией рисков видится проблема правовой идентификации угроз, в том числе финансовой безопасности. Следует обратить внимание на то, что в праве, в частности в уголовном праве и уголовно-правовой науке, сформировалось и доктринально, и законодательно понимание угрозы для целей реализации охранительной функции права (как запугивание, обещание причинить неблагоприятные последствия, зло) <10>. Однако понимание угрозы для целей реализации регулятивной функции права (как опасность, возможность возникновения неблагоприятных последствий), и особенно в финансово-правовом аспекте, нуждается в определенности правового регулирования. Совершенно очевидно, что требуется легализация понятия угроз финансовой устойчивости, определение их видового разнообразия, формирование системы оценки и механизмов противодействия.
--------------------------------
<10> См., например: угроза убийством или причинением тяжкого вреда здоровью рассматривается как самостоятельный состав преступления (ст. 119 Уголовного кодекса РФ); основанием для признания необоснованным риска является его заведомое сопряжение с угрозой для жизни многих людей, с угрозой экологической катастрофы или общественного бедствия (ст. 41 Уголовного кодекса РФ) и пр.

К средствам обеспечения финансовой устойчивости можно отнести создание благоприятного инвестиционного климата как в государстве в целом, так и в каждом регионе, субъекте Российской Федерации. Создание такого климата возможно исключительно путем обеспечения баланса публичных и частных интересов, именно баланса, а не приоритета одного над другим, что и поставлено во главу угла всех планово-прогнозных документов как федерального, так и регионального и местного уровней. В этой связи на первый план выступает исключительно правовая проблема - проблема правовой идентификации интереса, таких его видовых характеристик, как "публичный" и "частный", а также понимание того, что есть баланс между ними.
Каковы должны быть юридические критерии оценки такого баланса интересов, даже такой узко поставленной проблемы, как соотношение затрат (расходов), соотношение экономической выгоды (доходов), распределение рисков (неблагоприятных последствий, ответственности)? Какой правовой критерий для их определения и изменения выбрать - денежный или иной (имущественный, неимущественный), а также какой баланс соотношения между ними установить, нормативно закрепить (50/50; 40/60; 20/80)? Кроме того, содержание интересов публичного и частного может различаться. Так, если публичный интерес прежде всего социально-политический, то частный - в большей степени экономический. Однако не исключена возможность наличия как экономической составляющей в публичном интересе, так и социально-политической - в частном.
Субъекты Российской Федерации, обладая определенной экономической самостоятельностью, используя собственные финансовые ресурсы и политические инструменты государственного управления, занимаются активным поиском эффективных моделей государственно-частного взаимодействия, позволяющим более выгодно учесть территориальную специфику, территориальные особенности экономического, политического, социального, культурного, исторического развития. Однако без консолидации усилий по формированию системной, комплексной, полной и непротиворечивой правовой основы осуществления финансовой деятельности сложно сделать возможным решение задачи обеспечения финансовой устойчивости как регионов, так и государства в целом.

Литература

1. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации: правовая доктрина и практика обеспечения: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.