Кто осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения, или Опять о перераспределении полномочий. Статьи по предмету Муниципальное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КТО ОСУЩЕСТВЛЯЕТ ПОЛНОМОЧИЯ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ, ИЛИ ОПЯТЬ О ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ

Е.С. ШУГРИНА

Принято считать, что полномочия по решению вопросов местного значения осуществляют органы местного самоуправления. Во всяком случае, согласно ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения принимаются муниципальные правовые акты. Причем перечень вопросов местного значения зависит от вида муниципального образования.
Эту позицию довольно последовательно отстаивает и Конституционный Суд РФ. По мнению Суда, недопустима подмена органов местного самоуправления органами государственной власти при решении вопросов местного значения <1>.
--------------------------------
<1> Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18.05.2011 N 9-П, от 24.12.2012 N 32-П, от 01.12.2015 N 30-П.

Вместе с тем действующее законодательство предусматривает различные механизмы осуществления полномочий по решению вопросов местного значения конкретного вида муниципального образования на ином территориальном уровне:
- заключение соглашений между поселениями и муниципальными районами, предметом которых является передача полномочий с одного уровня местного самоуправления на другой (ч. 4 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ); ключевыми характеристиками данного механизма являются добровольность, срочность и возмездность;
- временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ); подобные механизмы предусмотрены и в законодательстве о чрезвычайном положении; фактически данные меры являются временными и предусмотрены как обеспечительные меры, как меры ответственности, которые применяются для восстановления права на осуществление местного самоуправления;
- перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ).
Последний механизм появился в Федеральном законе N 131-ФЗ в мае 2014 г. и вызвал шквал критики в научном и экспертном сообществе, одобрение среди представителей органов государственной власти; мнение представителей органов местного самоуправления разделилось.
Вместе с тем в новейшей истории нашей страны данный термин уже использовался <2>. Так, в ч. 1 ст. 6 Закона СССР от 09.04.1990 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" говорилось, что органы местного самоуправления первичного территориального уровня наделяются данным Законом, законами союзных и автономных республик собственной компетенцией. Компетенция устанавливается с учетом возможности ее самостоятельной реализации на данном уровне и не может быть изменена иначе как законом. Местные Советы народных депутатов различных уровней были вправе:
--------------------------------
<2> Более подробно об этом см.: Стенограмма Общероссийского совещания Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации на тему: "Развитие конгресса муниципальных образований и проблемы местного самоуправления". Москва, 8 июля 2015 года. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/050056054124050048051057.html.

- по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области хозяйственного и социально-культурного строительства с учетом местных демографических, территориальных, экономических условий и национальных особенностей;
- передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления.
Таким образом, в Законе 1990 г. были разделены передача полномочий и перераспределение полномочий. Причем последнее осуществлялось только на основе взаимного согласия.
В действующей российской Конституции РФ используются немного другие термины: "передача полномочий", "наделение полномочиями", "разграничение предметов ведений и полномочий". В федеральном законодательстве, кроме названных терминов, встречается и термин "делегирование полномочий".
В 1990-х гг. ученые довольно активно обосновывали две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. По мнению В.И. Васильева, наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может распространяться на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня или региона, в границах одной административно-территориальной единицы <3>. В такой логике понимания ключевых терминов было место и термину "перераспределение полномочий", основанному на добровольности и взаимности.
--------------------------------
<3> Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 417; Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: Учебное пособие. М.: Форум, 2009. 352 с.; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.

Сейчас таких различий практически не проводят, термины "делегирование", "наделение", "передача" зачастую используют как синонимы. Дефекты юридической техники, вкладывание нового смысла в устоявшиеся термины создают негативное впечатление от термина "перераспределение полномочий", введенного в Федеральный закон N 131-ФЗ - в мае 2014 г. с принятием Федерального закона N 136-ФЗ <4> в ст. 17 появилась новая ч. 1.2, в которой стала предусматриваться возможность перераспределения полномочий. Данный механизм предусматривает:
--------------------------------
<4> Здесь и далее речь идет о Федеральном законе от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

- перераспределение полномочий осуществляется законами субъектов РФ;
- возможно перераспределение полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
- установлена срочность перераспределения полномочий (перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ; такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года);
- не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ некоторых полномочий органов местного самоуправления.
По данным Минюста России по состоянию на 01.03.2016, в рамках реализации Федерального закона N 136-ФЗ в 40 субъектах РФ принимались законы о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в 2015 г. такие законы затронули 3,2 тыс. муниципальных образований в 28 субъектах РФ, в 2016 г. - 5,2 тыс. муниципальных образований в 39 субъектах РФ. Наиболее часто перераспределялись полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Из полномочий по решению вопросов местного значения наиболее часто перераспределялись полномочия в сферах территориального планирования, землепользования и застройки, несколько реже - в сфере энерго-, тепло- и водоснабжения, а также полномочия в области здравоохранения, культуры и спорта. Масштабные проекты по перераспределению полномочий, охватывающие по несколько десятков полномочий из различных сфер деятельности, реализованы в Московской и Орловской областях, а также в Ненецком автономном округе <5>.
--------------------------------
<5> Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2015 г. - начало 2016 г.). Мониторинг Минюста РФ. URL: http://miniust.ru/ru/press/news/monitoring-razvitiya-sistemy-mestnogo-samoupravleniya.

В качестве иллюстрации последнего можно привести Закон Московской области от 24.07.2014 N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области". Названным Законом органы государственной власти Московской области изъяли 19 полномочий у городских поселений, 7 полномочий у сельских поселений, 23 полномочия у муниципальных районов, 21 полномочие у городских округов.
Данная практика вызывает большую тревогу и высвечивает серьезную проблему, на которую эксперты изначально обращали внимание: в регионах, где данный механизм активно реализуется, происходит выхолащивание местного самоуправления, нарушение права на его осуществление <6>.
--------------------------------
<6> Уже стала появляться судебная практика по этой категории дел. См., напр.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.04.2016 N 879-О.

Однако вместо этого принимается Федеральный закон от 29.12.2014 N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 485-ФЗ), в котором подчеркивается, что механизм перераспределения полномочий, предусмотренный в ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, распространяется на Жилищный и Градостроительный кодексы РФ, Федеральные законы "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", "О рекламе", "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации", "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", "О теплоснабжении", "О водоснабжении и водоотведении".
Подобная практика противоречит конституционной природе местного самоуправления, подразумевающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения <7>. Нарушается один из базовых принципов местного самоуправления - самостоятельность, предполагающий, что муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти непосредственно и через органы местного самоуправления выступает население муниципального образования <8>.
--------------------------------
<7> Нанба С.Б. Перераспределение полномочий: соотношение федерального и регионального регулирования // Журнал российского права. 2016. N 6. С. 32 - 40.
<8> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 N 2-П.

Механизм перераспределения полномочий в существующем виде породил большое количество судебных решений в судах разной юрисдикции. Все это свидетельствует о порочности использованной юридической конструкции. Рассмотрим отдельные элементы существующего механизма перераспределения полномочий, предусмотренного ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ.
Обоснование необходимости изъятия полномочий органов местного самоуправления. В Федеральном законе N 131-ФЗ отсутствуют требования о необходимости определения законами Российской Федерации каких-либо обстоятельств или критериев (например, уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований) для перераспределения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения путем их передачи органам государственной власти субъектов РФ. Анализ законов субъектов РФ показывает, что они и не особо стремятся как-то обосновать свою деятельность по изъятию полномочий органов местного самоуправления. На этом фоне выделяется Закон Приморского края от 18.11.2014 N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края", в первой статье которого говорится о том, что он предназначен для формирования и развития Владивостокской агломерации.
Очевидно, что развитие территорий требует определенной согласованности и координированной деятельности разных уровней публичной власти. Очевидно, что при подготовке на федеральном уровне решений по вопросам регионального развития в обязательном порядке должно учитываться, каким образом планируемые изменения отразятся не только на положении субъектов Федерации, но и на муниципальных образованиях. Необходимо создание механизмов взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при разработке и принятии решений, связанных с развитием территорий, решением ряда других вопросов. В Федеральном законе от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" говорится, что организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий. Необходим разумный баланс между этими взаимоисключающими принципами.
Учет мнения населения и/или органов местного самоуправления. В Законе СССР 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" механизм перераспределения предполагал взаимное соглашение сторон, что означает не просто выявление мнения органов местного самоуправления, но и их согласие.
В ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ перераспределение полномочий осуществляется в одностороннем порядке в форме закона субъекта РФ. Нигде не говорится о том, что такое перераспределение осуществляется по инициативе органов местного самоуправления или с их согласия.
В ряде законов субъектов РФ указывается, что мнение органов местного самоуправления учитывается в порядке, определенном правительством субъекта РФ (это предусмотрено, например, в Московской, Орловской областях). Однако ознакомление с формами учета мнения органов местного самоуправления показывает, что это, скорее, фикция, чем учет реальных интересов местного самоуправления. Реальными инструментами влияния органы местного самоуправления не наделяются. Ни в одном из законов субъектов РФ не предусматривается возможность учета мнения населения непосредственно. В том числе там, где проводятся сходы.
Какие полномочия могут быть перераспределены. Анализ норм федерального законодательства показывает, что под формулу перераспределения полномочий могут попасть как полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (движение полномочий снизу - вверх), так и полномочия органов государственной власти субъектов РФ (движение полномочий сверху - вниз) <9>.
--------------------------------
<9> Эти вопросы в данной статье не рассматриваются, хотя являются довольно важными.

Можно выделить следующие группы полномочий органов местного самоуправления:
- полномочия по решению вопросов местного значения (ст. ст. 14, 15, 16, 79 Федерального закона N 131-ФЗ);
- полномочия, которыми обладают органы местного самоуправления и которые не привязаны к конкретным вопросам местного значения (например, ст. ст. 17, 22, 24, 35 и др. Федерального закона N 131-ФЗ); особую подгруппу составляют исключительные полномочия представительного органа муниципального образования;
- полномочия органов местного самоуправления, содержащиеся в отраслевом законодательстве (по различным оценкам, таких федеральных законов около 200 <10>; в этих законах содержатся в основном полномочия органов местного самоуправления в отдельных областях или сферах общественной жизни, однако встречаются и полномочия, например, по принятию квалификационных требований к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы); особую подгруппу составляют полномочия, которые приводятся в Федеральном законе N 485-ФЗ.
--------------------------------
<10> Васильев В.И. Тенденции и перспективы развития законодательства о местном самоуправлении // Муниципальное право. 2015. N 3. С. 2 - 8; Нанба С.Б. Перераспределение полномочий: соотношение федерального и регионального регулирования // Журнал российского права. 2016. N 6. С. 32 - 40.

Возникает вполне закономерный вопрос: все ли полномочия органов местного самоуправления могут быть перераспределенными? При ознакомлении с содержанием ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ возникает впечатление, что можно перераспределять все полномочия, кроме тех полномочий, которые запрещено перераспределять.
По мнению Минрегиона России, упраздненного в 2014 г., объектом перераспределения могут быть как отдельные вопросы местного значения, так и конкретные полномочия по решению вопросов местного значения. Единый либо дифференцированный перечень полномочий, относимых к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, устанавливается субъектом РФ исходя из целей перераспределения полномочий (повышение эффективности управления инфраструктурой урбанизированных территорий, реализация проектов развития территорий, сосредоточение ресурсов для эффективного решения одного или нескольких вопросов местного значения и т.п.) <11>. Обращает на себя внимание, что в данных рекомендациях происходит смешение терминов "вопросы местного значения" и "полномочия органов местного самоуправления". Однако, несмотря на это, возникает впечатление возможности перераспределять любые полномочия, кроме тех, которые запрещено перераспределять.
--------------------------------
<11> Методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (разработаны Минрегионом России, 2014 г.) // СПС "КонсультантПлюс".

На сайте комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления содержатся разъяснения, что перераспределяться могут только полномочия, подпадающие под действие Федерального закона от 29.12.2014 N 485-ФЗ <12>. Эта позиция направлена в определенной степени на защиту органов местного самоуправления, однако не вытекает из буквального содержания норм ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ.
--------------------------------
<12> URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052052057124050048049049.html.

В настоящее время процесс перераспределения полномочий носит хаотичный характер, органы государственной власти изымают у органов местного самоуправления любые полномочия по своему усмотрению. Выше уже приводились данные Минюста России, из которых следует, что перечень фактически изымаемых полномочий органов местного самоуправления существенно расходится с концепцией Федерального закона N 485-ФЗ. Получается, что такое произвольное перемешивание полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления может привести к полному уничтожению местного самоуправления, де-факто трансформации его в местное управление, переходящее в местное государственное управление. Местное самоуправление становится фикцией.
С.Г. Соловьев вполне справедливо поднимает вопрос о максимальном количестве изъятых полномочий: допускает ли ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ возможность фактической передачи на региональный уровень всех допустимых к передаче полномочий органов местного самоуправления, составляющих суть местного самоуправления <13>?
--------------------------------
<13> Соловьев С.Г. Институт перераспределения полномочий - конец российского самоуправленческого фундаментализма // Современное право. 2016. N 3. С. 22 - 28.

Финансово-экономическая составляющая перераспределения полномочий. В законодательстве о местном самоуправлении давно оперируют принципами "имущество вслед за полномочиями" и "деньги вслед за полномочиями". Должно ли перераспределение полномочий приводить к перераспределению имущества и изъятию у органов местного самоуправления муниципальной собственности средств бюджета, если соответствующие полномочия осуществляются органами государственной власти субъектов РФ? Влияет ли на ответ срочный характер перераспределяемых полномочий?
В разъяснениях профильного комитета Государственной Думы со ссылкой на решения Конституционного Суда РФ констатируется, что при передаче имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий должны соблюдаться общие принципы и гарантии, в т.ч. наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет позиции органов местного самоуправления. Комитет подчеркивает, что не допускается возможность произвольного изъятия в связи с перераспределением полномочий ни доходов из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ, ни объектов муниципальной собственности <14>.
--------------------------------
<14> URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/052052057124050048049049.html.

Анализ правоприменительной практики показывает, что органы государственной власти субъектов РФ изымают имущество, находящееся в муниципальной собственности. Суды не защищают права муниципальных образований в этой части.
Однако есть случаи, когда органы государственной власти предусматривают осуществление изымаемых полномочий за свой счет. Например, в Законе Чувашской Республики от 29.12.2015 N 84 "О перераспределении полномочий в области дорожной деятельности по проектированию, строительству, реконструкции автомобильных дорог общего пользования местного значения между органами местного самоуправления городских, сельских поселений и муниципальных районов Чувашской Республики и органами государственной власти Чувашской Республики" говорится о том, что изъятые у органов местного самоуправления полномочия осуществляются Кабинетом Министров Чувашской Республики или уполномоченным органом за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели законом Чувашской Республики о республиканском бюджете Чувашской Республики.
Срок перераспределения полномочий. Согласно ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъектов РФ вступают в силу с начала очередного финансового года. Иными словами, полномочия изымаются на довольно длительный срок.
Встречаются случаи, когда полномочия изымаются и на более длительный срок. Например, на основании Закона Приморского края от 18.11.2014 N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края" полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований Приморского края перераспределяются на срок полномочий Законодательного Собрания Приморского края пятого созыва. По окончании срока полномочий Законодательного Собрания Приморского края пятого созыва полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований Приморского края перераспределяются на срок полномочий Законодательного Собрания Приморского края шестого созыва.
Можно приводить аналогичные примеры по другим субъектам РФ. Это говорит о том, что органы государственной власти субъектов РФ рассматривают данные полномочия как свои собственные и не собираются в обозримом будущем "возвращать" их органам местного самоуправления.
Таким образом, изъятие вышеназванных полномочий из компетенции органов местного самоуправления происходит "всерьез и надолго", именно поэтому предполагаются дальнейшие изменения в данном направлении федерального законодательства. Если федеральный законодатель считает подобную ситуацию оправданной, то в этом случае логичнее произвести корректировку соответствующих статей Федерального закона N 131-ФЗ, относящих в настоящее время данные положения к числу вопросов местного значения. В противном случае обоснованно возникает вопрос о том, насколько складывающаяся практика соответствует нормам Конституции РФ, закрепляющей, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения <15>.
--------------------------------
<15> Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 5. С. 69 - 73.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на то, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления <16>.
--------------------------------
<16> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П.

Таким образом, очевидно, что существующий механизм перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ требует дальнейшего изучения и совершенствования. Необходим мониторинг региональных законов, правоприменительной практики, которые важны для оценки регулирующего воздействия норм действующего федерального законодательства, законодательства субъектов РФ.

Литература

1. Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. N 5. С. 69 - 73.
2. Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. N 3. С. 5 - 18.
3. Нанба С.Б. Перераспределение полномочий: соотношение федерального и регионального регулирования // Журнал российского права. 2016. N 6. С. 32 - 40.
4. Соловьев С.Г. Институт перераспределения полномочий - конец российского самоуправленческого фундаментализма // Современное право. 2016. N 3. С. 22 - 28.
5. Шугрина Е.С. Временное осуществление полномочий одного уровня власти другим уровнем власти в условиях чрезвычайной ситуации // Практика муниципального управления. 2013. N 11. С. 28 - 34.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.