О некоторых основаниях для отказа в принятии административного искового заявления. Статьи по предмету Административное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О НЕКОТОРЫХ ОСНОВАНИЯХ ДЛЯ ОТКАЗА В ПРИНЯТИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ИСКОВОГО ЗАЯВЛЕНИЯ

Д.Б. АБУШЕНКО

Отсутствие четкой концепции, которая бы определяла стратегию законодателя в регулировании процессуальных отношений, становится притчей во языцех. Понятно, что дело здесь не в количестве процессуальных кодексов, а в самом понимании того, как должны регулироваться процессуальные отношения. Если применительно к уголовно-процессуальным отношениям все более-менее понятно (это настолько специфическое правовое явление, что соединить его с чем-то иным крайне проблематично), то отношения, связанные с разрешением публичных споров, в последнее время стали тем дитем, которое у семи нянек без глазу. Действительно, если вдуматься, то получается парадоксальная ситуация: изначальный посыл о необходимости разработки и принятия "своего", "родного" административно-процессуального кодекса, который бы ввел единую судебную процедуру для всех судебных публичных споров, привел к тому, что сейчас такие споры рассматриваются аж по правилам трех Кодексов - Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 г. <1>, Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г. и Кодекса административного судопроизводства РФ 2015 г. <2>. Ясно, что для правоприменителя это не самый оптимальный вариант - в каждом из этих федеральных законов имеются свои специфические процессуальные правила и институты, а потому ошибка в определении того, каким из нормативных актов следует руководствоваться при рассмотрении конкретного судебного дела, неминуемо приведет к серьезным правовым последствиям.
--------------------------------
<1> Далее - АПК РФ.
<2> Далее - КАС РФ.

Понятно, что судья уже на стадии возбуждения судебного производства должен четко определиться со своей компетенцией и с тем, по каким процессуальным правилам он, собственного говоря, будет рассматривать спор. В КАС РФ основной институт, который обеспечивает отсечение споров, не подлежащих рассмотрению по правилам этого Кодекса, - это институт отказа в принятии административного искового заявления. Рассмотрим некоторые из имеющихся легальных оснований.
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.
"Иной судебный порядок" - термин, заимствованный из п. 1 ч. 1 ст. 134 Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 г. <1>. Термин, заметим, не самый удачный - вряд ли имеет смысл использовать предельно общие правовые понятия, когда речь идет о самом доступе к судебной защите. Тем более что на самом деле это родовое понятие, которое сам законодатель раскрывает довольно неуклюже, обращаясь лишь к некоторым частным составляющим (иначе истолковать оборот "в том числе", на наш взгляд, крайне затруднительно). Для правильного уяснения смысла нормы п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ необходимо выделить два самостоятельных основания для отказа в принятии административного искового заявления, о которых, по сути, в ней говорится:
- первое - это неподведомственность спора (т.е. спор подведомственен иному юрисдикционному органу - арбитражному суду, уставному суду, Конституционному Суду РФ и т.д.);
- второе - это рассмотрение подведомственного суду общей юрисдикции в порядке иного вида судопроизводства (имеется в виду гражданское и уголовное судопроизводство).
--------------------------------
<1> Далее - ГПК РФ.

Соответственно, при наличии любого из этих оснований суд обязан отказать в принятии административного искового заявления.
Пункт 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ устанавливает правило о недопустимости рассмотрения тождественных исков. Для того чтобы установить такую тождественность, суд должен прийти к выводу о том, что:
а) имеется вступивший в законную силу один из следующих судебных актов:
- решение суда по административному спору;
- определение суда о прекращении производства по административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска;
- определение суда о прекращении производства по административному делу в связи с утверждением соглашения о примирении сторон;
- определение суда об отказе в принятии административного искового заявления;
б) указанные судебные акты приняты по спору между теми же сторонами (между тем же административным истцом и тем же административным ответчиком);
в) указанные судебные акты приняты по спору о том же предмете административного иска;
г) указанные судебные акты приняты по административному иску, имевшему то же основание.
Отсутствие в п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ ссылки на судебные акты арбитражных судов разумно объяснить крайне сложно. Полагаем, здесь законодателем допущен явный недочет, ибо представить себе ситуацию, когда тождественный иск сначала рассматривается арбитражным судом, а затем (после того, как решение арбитражного суда вступило в законную силу) снова, но уже в суде общей юрисдикции, это значит полностью проигнорировать свойство исключительности законной силы судебного акта. Тем более что п. 2 ч. 1 ст. 150 АПК РФ прямо указывает акты судов общей юрисдикции, принятые по тождественным искам, в числе оснований для прекращения производства по арбитражному делу (в арбитражном процессе отсутствует институт отказа в принятии искового заявления).
По этим соображениям считаем, что норму п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ следует толковать расширительно, понимая под решением (определением) суда решения (определения) не только Верховного Суда РФ, федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей, но и арбитражных судов.
Следует отметить, что юридическая конструкция п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ не совсем удачна еще по одной причине: ею охватываются не все случаи, когда ранее по тождественному административному иску было вынесено определение о прекращении производства по делу. Что может получиться на практике? Например, после смерти административного ответчика (в случае, когда спорное публичное правоотношение не допускает правопреемства) суд ранее прекратил производство по делу по основаниям п. 5 ч. 1 ст. 194 КАС РФ. Получается, что при буквальном толковании п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ при подаче тождественного административного иска суд обязан будет возбудить судебное дело и только затем уже прекратить по нему производство. При этом сам же КАС устанавливает, что "производство по административному делу прекращается определением суда <...> Повторное обращение в суд по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается" (ч. 1 ст. 195 КАС РФ).
Еще одна группа вопросов связана с толкованием нормы, содержащейся во втором предложении п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ ("суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете").
Обратим внимание, что в российском процессуальном законодательстве появилась принципиально новая норма, устанавливающая основание для отказа в принятии административного искового заявления. Для двух категорий дел - дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также дел об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, - тождественность ранее рассмотренного административного иска административному иску, по поводу которого разрешается вопрос о возбуждении административного дела, определяется исключительно по предмету.
Ранее аналогичная норма в гражданском процессе применительно к оспариванию нормативных правовых актов для определения тождественности предписывала учитывать не только предмет, но и основания, по которым проводилась проверка такого акта (см. ч. 8 ст. 251 ГПК РФ <1>). В арбитражном процессе законодатель схожим образом устанавливает, что основанием для прекращения производства по делу будет наличие вступившего в законную силу решения арбитражного суда или суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ч. 7 ст. 194 АПК РФ <2>). Почему же применительно к административному судопроизводству законодатель отказался от подхода, который учитывает для определения тождественности не только предмет, но и основание?
--------------------------------
<1> Данная норма утратила силу с 15 сентября 2015 г. на основании ст. 16 ФЗ от 8 марта 2015 г. N 23-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".
<2> Отметим, что сама ст. 194 АПК РФ изложена в редакции ФЗ от 28 июня 2014 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" (то есть практически в то же самое время, что и принят КАС РФ).

Отход от классической доктрины наметился в практике Верховного Суда РФ, когда, давая разъяснения об основаниях для отказа в принятии заявления, высший судебный орган указал, что отказное определение выносится, если "имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении" <1>. Более того, эта рекомендация распространялась даже на случай, когда нормативный правовой акт оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции (указанные лица могли лишь в надзорном порядке обжаловать вступившее в законную силу решение, принятое по итогам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта) <2>.
--------------------------------
<1> Пункт 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
<2> Там же.

Видимо, именно этой логикой руководствовался и законодатель, формулируя норму, изложенную во втором предложении п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ: процедура рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта прямо вменяет суду в обязанность, не ограничиваясь доводами, указанными административным истцом, проверить соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (см. ч. 7, 8 ст. 213 КАС РФ). Полагаем, что подобное обоснование следует подвергнуть критике.
Во-первых, нельзя исключать вероятность судебной ошибки. Предположим, что ни суд первой инстанции, ни вышестоящие суды вообще не учли какой-либо нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу. Что же получается? Все проверочные стадии пройдены, судебное решение уже не может быть отменено или изменено, а одно из оснований для оспаривания нормативного акта в принципе не рассматривалось!
Во-вторых, как быть со случаем, когда изменилось законодательство? Ведь на момент вынесения судебного решения оно могло быть одним, а через какое-то время измениться так, что итоговый вывод по делу об оспаривании был бы уже другим. Верховный Суд РФ именно этот случай выделил в качестве исключения, прямо указав на запрет вынесения отказного определения <1>. Но это разъяснение касается уже отмененных норм ГПК РФ, а действующее правило, содержащееся во втором предложении п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, подобных изъятий не содержит.
--------------------------------
<1> Там же.

На наш взгляд, при толковании оснований для отказа в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов (равно как и при толковании соответствующей нормы об основании прекращения производства по делу - см. второе предложение п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС РФ) необходимо отступать от буквального смысла. Нет никаких препятствий к тому, чтобы суд повторно рассмотрел вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Судебное решение, принятое по такому административному иску, не будет конфликтовать с ранее принятым судебным актом - выводы в них будут основаны на анализе соответствия разным нормативным правовым актам. Соответственно, задача суда на стадии возбуждения должна сводиться к уяснению содержания уже принятого ранее судебного решения: из его мотивировочной части суд должен четко и однозначно установить, на соответствие каким нормативным правовым актам проверялся оспариваемый акт. И уже в зависимости от этого выносить отказное определение (если нормативный правовой акт уже проверялся на соответствие тому акту, что указан в административном исковом заявлении) либо определение о принятии административного искового заявления к производству суда (если такая проверка в предыдущем судебном деле проведена не была).
Наконец, по изложенным выше соображениям считаем, что нет поводов ограничиваться лишь предметом административного иска в вопросе об основаниях для вынесения отказного определения для случая, когда оспариваются решения, действия (бездействие), нарушающие права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц. Если применительно к оспариванию нормативных правовых актов еще можно теоретически допустить непогрешимость суда, который учтет абсолютно все имеющиеся нормативные акты, обладающие большей юридической силой, то ситуация с оспариванием решений, действий (бездействия) принципиально иная. Здесь речь уже идет не об абстрактном нормоконтроле, а о конкретном нарушении, которое, по мнению административного истца, совершает административный ответчик в отношении неопределенного круга лиц. И вменять суду в обязанность проверить законность решения, действия (бездействия) на соответствие всему массиву законодательства как минимум неразумно. Безусловно, в силу положений ч. 3 ст. 62 КАС РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), поэтому если в судебном решении уже проведена проверка соответствия объекта оспаривания конкретному нормативному акту, то дублирование судебных дел должно быть исключено. В этой связи полагаем, что общий вывод, сформулированный выше применительно к оспариванию нормативных правовых актов, необходимо распространить и на оспаривание решений, действий (бездействия): на стадии возбуждения административного дела суд должен проанализировать принятое ранее решение и уже в зависимости от его содержания выносить отказное определение (если решение, действие (бездействие) уже проверялись по тому основанию, что указано в административном исковом заявлении) либо определение о принятии административного искового заявления к производству суда (если такая проверка в предыдущем судебном деле не проводилась).

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.