Административные регламенты и административные процедуры: проблемы соотношения понятий и перспективы правового регулирования. Статьи по предмету Административное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ И АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ПОНЯТИЙ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Е.А. КОШЕВАРОВА

Государственное управление представляет собой административную деятельность, осуществляемую органами государства и от его имени. В силу данной особенности она носит правовой характер и нуждается в официальном оформлении и закреплении. Это положение находит свою реализацию в формах государственного управления, под которыми принято понимать внешнее выражение деятельности исполнительного органа государственной власти или должностного лица в рамках его компетенции, вызывающее определенные правовые последствия <1>.
--------------------------------
<1> См.: Акопов Л.В., Смоленский М.Б. Административное право: Учебник. М., 2010. С. 136.

Вопросы реализации правовых форм управления и, в частности, административных регламентов, несмотря на большой интерес к ним со стороны ученых-административистов, не являются достаточно изученными в российской административно-правовой науке. Данная работа посвящена анализу проблем реализации административных регламентов, их взаимодействию с административными процедурами и постановкой проблемы формирования общего права административных процедур в Российской Федерации.
Несмотря на свою незавершенность, административная реформа привнесла в систему административного права новый правовой институт - институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти. Как справедливо отметил К.В. Давыдов, институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти можно отнести к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности <2>.
--------------------------------
<2> Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории. М., 2010. С. 13.

Административный регламент представляет собой правовой акт управления, который принимается с целью установления правовых требований к организации внутренней деятельности и административным процедурам выполнения полномочий органов, структурных подразделений и служащих в системе органов исполнительной власти.
Законодатель дает ряд определений административного регламента в зависимости от его целевого назначения, так, например, есть определение административного регламента предоставления государственных услуг <3> и административного регламента исполнения государственных функций <4>.
--------------------------------
<3> Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.
<4> Правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций: утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 // СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169.

Можно выделить следующие задачи административного регламента: оптимизация деятельности органов исполнительной власти, детальная регламентация деятельности государственных служащих, обеспечение открытости осуществления исполнительной власти и отчасти противодействие коррупции.
Однако должным образом осмысление места данного института в системе ведомственных актов до сих пор не произошло. Подобная ситуация порождает множество проблем, связанных с реализацией административных регламентов <5>. Условно они могут разделяться на следующие группы: 1) проблемы, вызванные отсутствием единства подходов к административным регламентам и недостаточной нормативной обеспеченностью функционирования данного института; 2) проблемы качества акта; 3) проблемы применения административных регламентов на практике.
--------------------------------
<5> Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.

Первая группа проблем тесно связана с понятием административной процедуры, поскольку целью издания административного регламента является установление ряда административных процедур.
В практическом плане административный регламент содержит алгоритм совершения административных действий, объединенных в установленные процедуры.
Следует учитывать, что раздел административного регламента, касающийся административных процедур, состоит из подразделов, соответствующих количеству административных процедур - логически обособленных последовательностей административных действий при исполнении государственной функции, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции.
При этом описание в административной процедуре каждого административного действия должно содержать следующие обязательные элементы: а) юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия; б) сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия. Если нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие исполнение государственной функции, содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте административного регламента; в) содержание административного действия, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; г) критерии принятия решений; д) результат административного действия и порядок передачи результата, который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия; е) способ фиксации результата выполнения административного действия, в т.ч. в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административного действия, в т.ч. в электронных системах.
Основную сложность составляет отсутствие единства подходов к пониманию административной процедуры и административного процесса в целом. Л.А. Мицкевич, обобщая и анализируя ранее обозначенные точки зрения, выделяет следующие подходы к определению административной процедуры: управленческий (включая как позитивную, так и юрисдикционную деятельность органов исполнительной власти), позитивный, технологический (отдельные действия (операции) органов исполнительной власти) <6>. И.Н. Барциц полагает, что административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции, законодательных и иных правовых актов <7>. И это далеко не исчерпывающий перечень мнений.
--------------------------------
<6> Мицкевич Л.А. Административные процедуры в Германии и России // Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования: Монография / Под ред. Е.В. Гриценко, О.А. Ногиной. СПб., 2010. С. 278.
<7> Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур // Государство и право. 2008. N 3. С. 5.

Как следствие, в РФ до сих пор отсутствует Закон об административных процедурах (Управленческий кодекс) - акт, регулирующий понятие, принципы, общие положения осуществления административных процедур. Однако он необходим в условиях развития публичного управления. Данное положение нашло свое подтверждение в трудах большинства ученых-административистов, таких, например, как Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилов, М.Я. Масленников, С.Н. Махина.
Вместе с тем нам известны законы об административных процедурах европейских государств, таких, как Австрия <8>, Германия <9>, Швейцария <10>, а также законы постсоветских стран, которые ввиду отказа от традиционной советской модели только после достижения независимости приняли современные законы об административных процедурах <11>.
--------------------------------
<8> Общий закон Австрийской Республики об административной процедуре // Сборник законодательных актов по административным процедурам. Алматы, 2013. С. 7 - 49.
<9> Закон об административных процедурах Федеративной Республики Германия // Сборник законодательных актов по административным процедурам. Алматы, 2013. С. 151 - 196.
<10> Федеральный закон об административной процедуре Швейцарской Конфедерации // Сборник законодательных актов по административным процедурам. Алматы, 2013. С. 385 - 413.
<11> См., напр.: Закон Азербайджанской Республики об административном производстве // Сборник законодательных актов по административным процедурам. Алматы, 2013. С. 51 - 81; Закон Республики Армения об основах администрирования и административном производстве // Сборник законодательных актов по административным процедурам. Алматы, 2013. С. 83 - 125; Закон Республики Беларусь об основах административных процедур // Сборник законодательных актов по административным процедурам. Алматы, 2013. С. 127 - 147 и др.

Данные Законы объединяет то, что они регулируют административную процедуру в общем. Основной идеей является наличие общих правил, действующих на все административные процедуры. Правила касаются прежде всего таких вопросов, как начало административной процедуры (по ходатайству или по долгу службы), форма управленческого действия (посредством административного акта или посредством административного договора), способ деятельности административного органа (действие инквизиционного принципа и участие участников процедуры либо осуществление действия административного органа по усмотрению), формальные требования (обоснование, порядок разъяснения обжалования, сроки обжалования) и предписания о расходах процедуры. Безусловно, кажется справедливым объединение принципов административных процедур в одном акте, это повысит прозрачность управленческого механизма осуществления действий, будет способствовать повышению эффективности публичного управления в целом.
Вторую группу проблем реализации административных регламентов составляют качественные характеристики актов данного вида. Говоря о качестве, необходимо выявить требования, предъявляемые к административным регламентам. Ряд формальных требований, предъявляемых к административным регламентам, в частности требования к содержанию, требования к утверждению, содержатся в соответствующих правилах, утвержденных постановлениями Правительства.
А.Ф. Ноздрачев выделяет следующие критерии качества административных регламентов: законность, открытость, гласность, доступность, эффективность, концентрация, обязательность <12>.
--------------------------------
<12> Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. N 8. С. 35.

Зачастую именно эти требования не соблюдаются при разработке и реализации административных регламентов. Нередко данный документ может содержать избыточную регламентацию и требования к лицам, обращающимся за предоставлением государственных услуг, слабые требования к внутриведомственному контролю за качеством реализации регламента. Также в регламенте могут отсутствовать процедуры обжалования решений органа исполнительной власти или должностного лица.
Среди наиболее распространенных недостатков при проектировании административных регламентов выделяются следующие: неполное определение базовых понятий и терминов или полное их отсутствие; недостаточный анализ требований к регламенту; слабое документирование процесса проектирования регламента; изменения в объекте регламентирования, не отраженные в требованиях к регламенту; неучет форс-мажорных и спорных обстоятельств; позднее выявление дефектов, требующих значительной переработки регламента; отсутствие методик тестирования регламента; недостаточная квалификация или недостаточное количество проектировщиков регламента; недостаточная квалификация представителей субъекта, формулирующих техническое задание на регламент <13>.
--------------------------------
<13> Нестеров А.В. О теории и практике регламентации // Государство и право. 2008. N 1. С. 94.

В частности, анализ большинства административных регламентов по реализации функции по контролю и надзору показывает, что нормативные правовые акты имеют одинаковую структуру, но при этом крайне разнородный характер. Следовательно, одни и те же функции могут осуществляться совершенно по-разному, в зависимости от усмотрения соответствующего административного органа, разрабатывающего и принимающего административный регламент. Тем самым получается, что количество и содержание административных процедур остается необъятным, не имеющим каких-либо четких границ и правил. Значит, административные регламенты будут являться не средством сокращения административных барьеров, а будут способствовать только их увеличению.
Наиболее серьезный пласт недочетов вскрывается при применении административных регламентов на практике. Достаточно широко это проявляется при проведении мониторинга внедрения административных регламентов. В качестве конечной цели правового мониторинга рассматривают создание эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов <14>.
--------------------------------
<14> См.: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие. М.: ИД "Юриспруденция", 2009. С. 19 - 20.

Мониторинг реализации правовых актов управления должен преследовать следующие цели: точное воплощение и недопустимость искажения смысла положений закона на подзаконном уровне, выявление и исключение правовых коллизий, обеспечение рационального использования материально-технических средств и кадрового потенциала, противодействие коррупции на подзаконном уровне.
В настоящее время на федеральном уровне масштабного мониторинга внедрения или реализации административных регламентов не было, последнее исследование проводилось в 2008 г. при содействии НИУ "ВШЭ". Более широкая практика проведения мониторинга есть в субъектах РФ (например, в Камчатском крае) и на местном уровне. Там приняты соответствующие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения мониторинга.
Мониторинг внедрения административных регламентов выявил недостаточно высокий уровень их реализации и обозначил следующие проблемы:
1. Нарушение требований административных регламентов в части обеспечения необходимого стандарта предоставления государственных услуг, в частности недостатки в информационном обеспечении управленческой деятельности, ненадлежащие места приема заявлений граждан, высокая нагрузка на сотрудников подразделений, несоблюдение режима работы.
2. Низкая степень соответствия служебных регламентов административным.
3. Низкое ресурсное обеспечение, а именно несоответствие зданий, сооружений, рабочих помещений требованиям регламента, неукомплектованность штатов, изношенность инфраструктуры зданий, недостаточное финансирование <15>.
--------------------------------
<15> См.: Жулин А.Б., Иванова О.С. Мониторинг внедрения административных регламентов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. N 2. С. 175 - 181.

Также интересным является и то, что лица, уполномоченные к реализации правовых актов управления, как правило, никакой ответственности не несут. В связи с этим вносятся изменения в административно-деликтное законодательство. Например, Указ Президента РФ "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" говорит о необходимости привлечения к ответственности государственных и муниципальных служащих за нарушение стандартов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций с последующей дисквалификацией <16>. Во исполнение данного положения были оперативно приняты поправки в КоАП РФ, к примеру, были внесены изменения в ст. 5.63.
--------------------------------
<16> Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 601 // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2338.

Результаты мониторинга внедрения административных регламентов были учтены, и в 2009 - 2012 гг. были утверждены новые регламенты ряда федеральных служб, в т.ч. ФНС, ФМС. В настоящее время в Российской Федерации действуют более 500 административных регламентов в различных сферах публичного управления, и существует тенденция к увеличению их количества. Возникает вопрос об эффективности регламентного права, поскольку такое количество и качество актов не выгодно как для правоприменителя, так и для граждан и организаций. Как соотносится неопределенное число административных регламентов с такими их задачами, как "повышение управляемости в органах власти, усиление контроля за их деятельностью со стороны общества, создание исчерпывающих требований к решениям и содержанию работ государственных служащих, снижение административного усмотрения и коррупционного потенциала управленческих решений" <17>. Таким образом, необходимо либо отказаться от административного регламента и заменить его, к примеру, Административно-процессуальным кодексом или Законом об административных процедурах, либо снизить количество и работать над качеством.
--------------------------------
<17> Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 10. С. 3 - 14.

На сегодняшний день в России возникает необходимость формирования общего права административных процедур. Данное положение обусловлено евразийской экономической интеграцией, которая создает предпосылки для выработки единых стандартов административных процедур.
В настоящее время на евразийском пространстве идут активные интеграционные процессы в формате:
- Таможенного союза и Единого экономического пространства с перспективой их преобразования в Евразийский союз (участники: Россия, Казахстан, Беларусь; претендент: Кыргызстан);
- Евразийского экономического сообщества (участники: Россия, Казахстан, Беларусь, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан; наблюдатели: Украина, Молдова, Армения).
Однако необходимо принимать во внимание, что в рамках ТС и ЕЭП уже функционируют единые правила таможенного администрирования, технического регулирования, антимонопольного регулирования, а также правовые механизмы свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. Более того, Соглашение о формировании ЕЭП (Ялта, 19 сентября 2003 г.) предполагает в целом гармонизацию законодательств государств-участников в той мере, в какой это необходимо для функционирования ЕЭП.
Сложно отрицать то обстоятельство, что глубокая экономическая интеграция государств охватывает создание сопоставимых механизмов и форм защиты хозяйствующих субъектов в сфере публичного администрирования. В частности, подобные единые стандарты, по всей видимости, исключают введение в одной из стран обязательного досудебного оспаривания решений или действий органов власти (как это существует в германской модели), в то время как в других государствах аналогичные процедуры будут не обязательны <18>.
--------------------------------
<18> Винницкий А.В. Административная юстиция и экономические споры: актуальные вопросы в контексте евразийской интеграции // Российская юстиция. 2013. N 7. С. 34 - 37.

На это прямо нацеливает п. 2 ст. 14 Соглашения о торговле услугами и инвестициях в государствах - участниках Единого экономического пространства (Москва, 9 декабря 2010 г.) <19>, в соответствии с которым каждая Сторона обладает или создает так скоро, как это практически возможно, судебные, арбитражные или административные органы или процедуры, которые по запросу поставщика услуг, интересы которого затронуты, обеспечивают безотлагательное рассмотрение и обоснованное принятие мер, исправляющих соответствующие административные решения, влияющие на торговлю услугами; в тех случаях, когда указанные процедуры не являются независимыми от органа, уполномоченного принимать такие административные решения, Сторона обеспечивает, чтобы процедуры действительно служили объективному и беспристрастному рассмотрению.
--------------------------------
<19> Соглашение о торговле услугами и инвестициях в государствах - участниках Единого экономического пространства: заключено в г. Москве 09.12.2010 // СЗ РФ. 2012. N 4. Ст. 453.

Вопрос о правильной интерпретации административных процедур является крайне дискуссионным в современном административном праве.
За последние годы было проведено значительное количество научных исследований учеными в области административного права. Это связано с тем, что административные процедуры рассматриваются как первичный базовый элемент структуры административного процесса. Иначе говоря, вся административно-процессуальная деятельность состоит из процедурных правил или норм, регулирующих порядок совершения административного действия (действий) и принятия управленческих решений должностными лицами государственных органов исполнительной власти.
Надежда научного сообщества административистов связана с применением системного подхода в интерпретации административного процесса, в каком бы смысле он ни понимался. При этом административные процедуры фактически рассматриваются в качестве неотъемлемого признака административно-процессуальной деятельности или административного процесса. Они призваны упорядочивать совершение административно-процессуальных действий, придавать им форму процессуальных правил применения материальных норм административного права.
Важным значением административных процедур является и то, что они становятся предметом правового регулирования различных правовых источников: федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, а в особенности административных регламентов, обязательным разделом которых являются соответствующие административные процедуры государственной исполнительно-распорядительной деятельности.
Однако практическая реализация административных процедур имеет значительное количество неразрешимых проблем, важнейшими из которых являются отсутствие легального (нормативного) определения административных процедур и рамочного федерального закона, устанавливающего порядок осуществления административных процедур, их виды и содержание.

Литература

1. Акопов Л.В. Административное право: Учебник / Л.В. Акопов, М.Б. Смоленский. М., 2010. С. 136.
2. Барциц И.Н. Приоритетные направления совершенствования административных процедур / И.Н. Барциц // Государство и право. 2008. N 3. С. 5.
3. Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В.О. Буряга. М., 2009.
4. Винницкий А.В. Административная юстиция и экономические споры: актуальные вопросы в контексте евразийской интеграции / А.В. Винницкий // Российская юстиция. 2013. N 7. С. 34 - 37.
5. Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории / К.В. Давыдов. М., 2010. С. 13.
6. Жулин А.Б. Мониторинг внедрения административных регламентов / А.Б. Жулин, О.С. Иванова // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. N 2. С. 175 - 181.
7. Мицкевич Л.А. Административные процедуры в Германии и России / Л.А. Мицкевич // Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования: Монография / Под ред. Е.В. Гриценко, О.А. Ногиной. СПб., 2010. С. 278.
8. Нарышкин С.Е. Административная реформа в субъектах Российской Федерации / С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. 2008. N 10. С. 3 - 14.
9. Нестеров А.В. О теории и практике регламентации / А.В. Нестеров // Государство и право. 2008. N 1. С. 94.
10. Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика / А.Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. 2011. N 8. С. 35.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.