К вопросу об актуальности Женевской конвенции "О статусе беженцев" 1951 года. Статьи по предмету Международное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ ОБ АКТУАЛЬНОСТИ ЖЕНЕВСКОЙ КОНВЕНЦИИ "О СТАТУСЕ БЕЖЕНЦЕВ" 1951 ГОДА

Е.Н. ИЗОТОВА

Рассматривая Женевскую конвенцию "О статусе беженцев", заключенную 28 июля 1951 г., стоит отметить, что ее правовое, политическое и этическое значение выходит далеко за рамки конкретных положений Конвенции. Ее важность в правовом плане заключается в том, что она определила базовые стандарты, которые могут стать основой для принципиальных действий. Политическая ценность данного международного документа состоит в том, что она установила поистине универсальные рамки, в которых государства могут сотрудничать и разделять ответственность, возникающую в связи с вынужденными перемещениями людей. Их только надо соблюдать.
С этической же точки зрения это единственный в своем роде документ, в котором 141 государство заявило о своей приверженности делу утверждения и защиты прав одной из самых уязвимых и обделенных категорий населения земного шара. Конвенция 1951 г. стала вехой в установлении стандартов обращения с беженцами. Она вобрала в себя либо непосредственно, либо в результате неизбежного толкования основные принципы режима защиты беженцев. Эти принципы предусматривают, что запрещается высылка беженцев туда, где они будут подвергаться преследованию или где существует угроза преследования (принцип запрещения высылки); защитой должны пользоваться все беженцы, без каких бы то ни было неблагоприятных различий; будучи социальной и гуманитарной по своей природе, проблема беженцев не должна становиться источником напряженности в отношениях между государствами; поскольку предоставление убежища может быть непосильным бременем для некоторых стран, удовлетворительное решение проблемы беженцев может быть достигнуто только посредством международного сотрудничества; нельзя ожидать от людей, которые спасаются от преследования, что их выезд из страны происхождения и въезд в другую страну всегда будут производиться в строгом соответствии с установленным законом порядком и, следовательно, они не должны подвергаться взысканиям за въезд без разрешения в страну, где они ищут убежище, или за незаконное пребывание на ее территории; учитывая очень серьезные последствия, к которым может привести высылка, прибегать к этой мере следует лишь в исключительных случаях, по соображениям государственной безопасности или общественного порядка; если требуется координация мер по решению проблемы беженцев, необходимо сотрудничество государств с Верховным комиссаром ООН по делам беженцев.
Кроме этого, защита беженцев включает и обеспечение соблюдения основных прав человека, подвергающихся особой опасности в ситуациях, в которых оказываются беженцы, а именно права на жизнь, права на свободу и личную безопасность, права не подвергаться пыткам и другим видам жестокого или унижающего обращения, дискриминации, права на получение самого необходимого для выживания (пищи, крова, медицинской помощи) и, наконец, на более поздних этапах, права на самообеспечение (средства к существованию, образование, доступ к услугам здравоохранения).
Эти основополагающие принципы и сегодня, через пятьдесят лет после принятия Конвенции 1951 г., полностью сохраняют свою значимость в качестве рамочных для защиты беженцев, несмотря на то что современные местные реалии порой требуют внесения в них отдельных изменений. В этой защите есть пробелы, которые должны быть устранены посредством привлечения дополнительных механизмов. Назрела необходимость развить указанные принципы. Однако вопрос о глубине нововведений и о направлении, в котором они должны идти, вызывает острые споры.
В истории человечества беженцы были всегда, однако осознание ответственности международного сообщества за их защиту и решение проблем, с которыми они сталкиваются, произошло лишь во времена Лиги Наций. Точнее, после назначения Фритьофа Нансена Верховным комиссаром по делам российских беженцев в 1921 г. Лига Наций делила беженцев на категории в зависимости от страны их гражданской принадлежности. Впоследствии мандат Ф. Нансена был распространен и на другие группы беженцев, в частности армянских (1924 г.), ассирийских, ассирийско-халдейских и турецких (1928 г.). И Лига Наций, и Организация Объединенных Наций создавали и упраздняли различные международные учреждения, которые предназначались для решения проблем беженцев в Европе. Международная организация по делам беженцев (МОБ) стала непосредственной предшественницей Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). МОБ была создана в середине 1947 г. для решения проблем беженцев в Европе сразу после Второй мировой войны <1>. Предполагалось, что она выполнит свою миссию к середине 1950-х гг. Однако всеобъемлющий характер возложенной на нее задачи, включавшей в себя все аспекты проблемы беженцев (от регистрации и определения статуса до репатриации, обустройства на новых местах и правовой и политической защиты), сделал невозможным свертывание ее деятельности.
--------------------------------
<1> Феллер Эрика. 50 лет международной защиты беженцев: проблемы защиты вчера, сегодня и завтра // Международный журнал Красного Креста. 2001. N 841 - 844. Ст. 87.

В связи с этим Генеральная Ассамблея ООН 3 декабря 1949 г. приняла решение о замене МОБ УВКБ ООН по делам беженцев, которое создавалось первоначально на три года как вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи на основании ст. 22 Устава ООН. 14 декабря 1950 г. Генеральная Ассамблея приняла Устав УВКБ ООН. Перед Управлением были поставлены следующие задачи: обеспечить международную защиту беженцев и выработать долговременные решения их проблем, помогая государствам в их деятельности, направленной на облегчение добровольной репатриации беженцев и их включение в жизнь населения соответствующих стран. 1 января 1951 г. УВКБ ООН приступило к работе, имея в штате 30 человек и бюджет 300 000 долларов США.
В момент создания УВКБ ООН главная проблема состояла в том, что в Европе еще оставался один миллион человек, которые покинули свои страны, спасаясь от нацизма, а затем и от коммунизма. Работа УВКБ ООН носила преимущественно юридический характер и состояла в облегчении въезда беженцев в страну и их интеграции, как того требовала Конвенция 1951 г. Эта Конвенция была и остается единственным обязывающим документом универсального характера в области защиты беженцев. Задумывалась она как документ со сравнительно ограниченной сферой применения, поскольку ее предметом был статус беженцев, а не поиск решений связанных с ними проблем и не установление причинных связей. Хотя по большому счету Конвенция базируется на принципах прав человека, в ней больше говорится об обязанностях государств, чем о правах личности. Ее важнейшим вкладом стало общее определение понятия беженца. В 1967 г. вступил в силу Протокол к Конвенции 1951 г. <2>, по сей день остающийся единственным. Тем самым было снято главное ограничение (во времени и в пространстве), лишавшее это определение универсального характера.
--------------------------------
<2> Протокол, касающийся статуса беженцев, от 31.01.1967 // Бюллетень международных договоров. 1993. N 9.

Конвенция 1951 г. заложила основу, но в некотором смысле она не пошла дальше определения базовых положений. Это стало очевидным, когда деятельность УВКБ ООН по предоставлению защиты распространилась далеко за пределы Европы, особенно на страны Африканского континента, которые переживали болезненный процесс деколонизации. Подход к определению беженца, исходящий из факта преследования, и признание в качестве оснований для того, чтобы считаться беженцем, лишь пяти факторов, перечисленных в Конвенции 1951 г., воспринимались как ограничивающие применимость последней. Это несоответствие становилось все более очевидным с ростом числа беженцев и распространением крупномасштабных конфликтов, которые вызывали перемещения населения. Уже в конце 50-х гг. Генеральная Ассамблея осознала необходимость расширения мандата УВКБ ООН, чтобы оно могло предоставлять помощь и защиту категориям беженцев, не подпадающим под определение и географические рамки применения Конвенции 1951 г., и тогда УВКБ ООН начало процесс, который в 1967 г. привел к принятию Протокола к Конвенции о беженцах.
В то же время развитие событий в Африке подтолкнуло к разработке регионального документа, который обновил определение, данное в Конвенции 1951 г., распространив его на более широкую категорию лиц. Результатом стало принятие в 1969 г. Конвенции по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке <3> (далее - Конвенция ОАЕ). Конвенция ОАЕ сохранила определение беженцев из Конвенции 1951 г., добавив к нему еще один пункт, уточняющий, что "термин "беженец" применяется также к любому лицу, которое вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-то части страны или во всей стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания и искать убежище за пределами страны своего происхождения или гражданской принадлежности". Иными словами, понятие "беженец" было расширено и охватывало уже не только жертв преследования, но и новую и постоянно растущую категорию жертв ситуаций общего конфликта и насилия. Конвенция ОАЕ стала заметным шагом вперед по сравнению с Конвенцией 1951 г., поскольку она признала, что одной из причин появления беженцев является отсутствие безопасности в какой-либо стране, уделила большее внимание конкретным решениям, в т.ч. добровольной репатриации, и способствовала принятию подхода к предоставлению помощи и защиты беженцам, основанному на разделении связанного с этим бремени.
--------------------------------
<3> Конвенция по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке (Аддис-Абебе, 10.09.1969) // Бекяшев Д.К. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции: Монография. М.: Проспект, 2013.

В семидесятые годы значительное развитие получили концепции международной солидарности и разделения бремени в трудном поиске решений. Одной из самых значительных вех в этом смысле стала Международная конференция по беженцам и перемещенным лицам в Юго-Восточной Азии, состоявшаяся в 1979 г. в Женеве. Она проходила в тот момент, когда мировая общественность с большой озабоченностью следила за судьбой вьетнамцев, которые нелегально покидали свою страну на небольших суднах, рискуя стать жертвами стихии или пиратов, и все это для того, чтобы быть выдворенными, достигнув берегов сопредельных государств. В результате этой Конференции была достигнута трехсторонняя договоренность: страны Юго-Восточной Азии обещали предоставлять временное убежище; Вьетнам со своей стороны взял обязательство легализовать выезд; третьи страны, расположенные за пределами региона, согласились увеличить прием беженцев на постоянное место жительства. Впоследствии были реализованы основанные на разделении бремени важные механизмы спасения вьетнамцев, которые продолжали нелегально выезжать из своей страны морским путем. Этот детальный план действий в отношении индокитайских беженцев был первой попыткой охватить все заинтересованные стороны (страны, предоставляющие убежище, страны происхождения и страны, принимающие на жительство), а также сообщество доноров скоординированным и нацеленным на решение имеющихся проблем пакетом договоренностей о распределении обязанностей в отношении беженцев.
В 1984 г. была принята Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания <4> (далее - Конвенция 1984 г.), Россия к ней присоединилась в 1987 г., подтвердив свое обязательство не высылать иностранного гражданина в страну, где ему угрожают пытки и другие жестокие бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания. Восьмидесятые и девяностые годы были отмечены серьезными изменениями в самих условиях осуществления режима международной защиты беженцев. Эти изменения не только поставили под вопрос соответствующие базовые понятия, но и повлияли как на политическую волю, так и на готовность принимающих стран продолжать предоставлять убежище на прежних либеральных условиях. Число беженцев возросло многократно, но уже не в результате борьбы за независимость, а из-за бурного развития межэтнических конфликтов в странах, которые обрели независимость. Эти конфликты подогревались соперничеством сверхдержав и усугублялись наличием общественно экономических проблем в развивающихся странах. Находить решения проблем беженцев стало еще труднее, идет ли речь о двух с половиной миллионах беженцев из Афганистана, которые и поныне живут заграницей, или о странах Африканского Рога и Южной Африки. Несоблюдение прав человека и нарушения гуманитарного права перестали быть просто побочным продуктом войны, а стали осознанной целью военной стратегии, в результате чего даже конфликты, в которых не ведутся интенсивные военные действия, приводили к непропорционально высокой степени страданий гражданского населения и его массовым перемещениям.
--------------------------------
<4> Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания (Нью-Йорк, 10 декабря 1984 г.) // Ведомости ВС СССР. 1987. N 45. Ст. 747.

Примерами, относящимися к периоду, последовавшему за окончанием холодной войны, когда все эти признаки проявились еще более наглядно, могут послужить то, что два с половиной миллиона человек были перемещены или бежали из Северного Ирака в Иран в 1991 г.; в бывшей Югославии число беженцев, перемещенных лиц и других получателей помощи от УВКБ ООН превысило четыре миллиона; в 1994 г. кризис, разразившийся в районе Великих озер в Африке, вынудил более трех миллионов человек покинуть свои страны; в 2013 - 2015 гг. с Украины бежало более 2 миллионов человек в связи с проведением военных операций на востоке страны; с территории Сирии за четыре года войны, начиная с 2001 г., были вынуждены эмигрировать более 4 миллионов граждан.
В условиях, когда перспектива долговременного политического решения проблем беженцев еще более отдалилась, у УВКБ ООН практически не оставалось иного выхода, кроме как приступить к осуществлению долгосрочных программ по оказанию помощи миллионам беженцев, живущих в переполненных лагерях. Их численность стремительно росла: в середине семидесятых годов их было всего несколько миллионов, а к концу восьмидесятых годов их число превысило десять миллионов. В 1995 г. количество лиц, нуждающихся в помощи, подскочило до 25 миллионов или около того. В странах, предоставляющих убежище, еще большее беспокойство стал вызывать массовый прием беженцев, на скорую репатриацию которых рассчитывать не приходилось. Наплыв беженцев все больше стал восприниматься как угроза для политической, экономической и социальной стабильности. Даже в традиционно гостеприимных странах, предоставляющих убежище, беженцы вызывали враждебность и подвергались нападениям и всякого рода другим насильственным действиям.
Стало чрезвычайно трудно обеспечить реальную защиту в условиях, когда приток беженцев вызван конфликтом, так и не нашедшим решения, когда противоборствующие стороны не обладают властью или легитимностью либо не осознают свою ответственность за соблюдение основных прав человека или гуманитарных норм. В некоторых ситуациях, например, которые имели место в районе Великих озер и в странах Африканского Рога, конфликты перехлестнули через границы и затронули регионы проживания беженцев, в т.ч. и возвращающихся в родные места, и перемещенных лиц, создав серьезную угрозу для безопасности их самих и местного населения. Власти отдельных стран прибегли к закрытию границ или к выдворению беженцев, хотя это создавало для последних серьезный и даже смертельный риск, аргументируя свою позицию соображениями безопасности государства и местного населения. Наглядным примером могут послужить действия Гвинеи, которая в декабре 1998 - январе 1999 г. закрыла свою границу для сьерра-лионских беженцев, среди которых было много женщин и детей, которым повстанцы отрезали конечности. Гражданский характер лагерей и поселений оставался под угрозой, причем не в последней степени из-за нежелания властей удалить лагеря беженцев от границ либо из-за отказа руководства лагерей от решительной борьбы с присутствием в них вооруженных элементов.
В таких ситуациях "добровольность" возвращения стала ключевой проблемой репатриации беженцев в страны, выходящие из многолетнего состояния войны, где мир еще остается хрупким, инфраструктура слабой, нет стабильного соблюдения прав человека и не гарантировано удовлетворение даже самых элементарных нужд. В этих случаях к возвращению зачастую подталкивает не факт изменений длительного характера, произошедших на родине, а неблагоприятная и даже враждебная обстановка в принимающей стране, из-за которой возвращение начинает восприниматься как наименьшее зло. В некоторых случаях стремительные отливы населения внезапно сменялись массовыми возвращениями в свою страну, откуда спустя короткое время людям снова приходилось спасаться бегством.
В развитых странах, где имеются разработанные системы предоставления убежища и давняя традиция активной политической поддержки защиты беженцев, произошли не менее значимые изменения. Серьезному пересмотру подверглась, особенно в последние годы, сама политика в области предоставления убежища из-за разделяемой всеми промышленно развитыми странами озабоченности по поводу перегрузки структур, которые работают с ищущими убежище лицами, растущей стоимости функционирования этих систем, сложности применения понятия "беженец" к смешанным группам прибывающих людей и серьезных нарушений правил предоставления убежища. Мировая миграция в связи с вооруженными конфликтами сейчас почти достигла своего пика. Европейские державы уже не хотят принимать на свою территорию беженцев, которые вносят в размеренную жизнь Старого Света хаос и произвол. Они стремятся вернуть "нежелательных лиц" обратно или же направить в другие страны, тем самым избавив себя от лишних проблем, затрат и других негативных последствий.
Ряд стран ЕС строят на своих границах заграждения, тратят огромные деньги на репатриацию и пытаются делить беженцев по квотам. Так, Великобритания согласно своим законам может в любой момент прибегнуть к "принципу возвращения" в отношении прибывших мигрантов. Против такого действия, в свою очередь, выступает Евросоюз, который всеми силами хочет осуществить свой "план по распределению беженцев в ЕС". При этом Шотландский референдум летом 2014 г. показал, что не все граждане хотят быть в Еврозоне и подчиняться возглавляющему ее Брюсселю. В июне этого года в Соединенном Королевстве пройдет референдум по вопросу членства страны в ЕС, а значит, шансы на выход из него достаточно высоки. После его проведения ситуация с беженцами сразу станет ясной как для всей Европы, так и для Великобритании в целом.
Италия, в свою очередь, старается помочь тысячам беженцев и не навредить своей системе "жизнеобеспечения". Организуя гуманитарные коридоры в начале 2016 г., страна планирует в начале февраля пустить легально на свою территорию мигрантов из Африканских стран, дать им возможность проживания и обучения итальянскому языку. Тем самым создавая безопасный путь в Европу. Каждой выбранной семье будет выдана виза и оплачен билет в один конец.
В центре событий находится и Германия, в которую каждый день прибывают новые сотни людей, ищущих убежище от военных действий. Власти страны пока не предприняли действия, ограничивающие их поток. Но уже пределы допустимого количества мигрантов достигнуты. При этом, по мнению самих же граждан Германии, смена Канцлера, а соответственно, и направление политических сил не сильно изменит сложившуюся ситуацию в связи с тем, что те беженцы, которые уже находятся на ее территории, несомненно, повлияют на ход политической и экономической истории страны.
Кардинальное решение в этом вопросе приняла Австрия, ограничив прием мигрантов на свою территорию. Власти пришли к мнению, что страна готова в течение нескольких лет принять только 1,5% иностранных лиц от общей численности населения. Также каждому беженцу будет выдана идентификационная карточка сроком на 3 года, по истечении которых он обязан будет мотивировать необходимость своего нахождения на территории Австрии либо покинуть страну.
После принятия в состав России Крыма и Севастополя украинские парламентарии приняли Закон "Об обеспечении прав и свобод и правовом режиме на временно оккупированной территории Украины", что повлекло за собой ограничения в сфере экономических прав, регулирования собственности и свободы передвижения жителей Крыма, а также потребовало от граждан и иностранцев получения специального разрешения туристам и лицам, едущим в гости, за исключением близких родственников, для пересечения административной границы между Крымом и материковой частью, что противоречит международным правовым нормам.
Изложенное позволяет прийти к выводу, что реализация Женевской конвенции 1951 г. в настоящее время претерпевает весьма сложный период, т.к. многие страны стремятся оградить себя от беженцев. В этой связи, исходя из норм гуманитарного права, актуальность положений названной Конвенции в складывающейся современной геополитической ситуации не только не упала, но и, как представляется, будет только возрастать, что обязывает мировое сообщество предпринимать дополнительные шаги, направленные на ее выполнение.

Литература

1. Феллер Эрика. 50 лет международной защиты беженцев: проблемы защиты вчера, сегодня и завтра / Эрика Феллер // Международный журнал Красного Креста. 2001. N 841 - 844. Ст. 87.
2. Бекяшев Д.К. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции: Монография / Д.К. Бекяшев. М.: Проспект, 2013.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Международное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.