К вопросу о функциях федеральных органов исполнительной власти. Статьи по предмету Конституционное право России

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ О ФУНКЦИЯХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ <*>

Н.Ф. ПОПОВА

--------------------------------
<*> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Исследованию функций органов исполнительной власти уделяется большое внимание в работах отечественных ученых-правоведов. Например, доцент А.А. Смирнова рассмотрела соотношение государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти <1>, Ю.Н. Беляева исследовала проблемы реализации социальных функций органов исполнительной власти <2>. В.Е. Морозов обратился к проблеме оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ <3>.
--------------------------------
<1> См.: Смирнова А.А. О соотношении государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2015. N 3. С. 120 - 130.
<2> См.: Беляева Ю.Н. О социальных функциях государства // Журнал российского права. 2016. N 1. С. 99 - 106.
<3> См.: Морозов В.Е. К проблеме оптимизации функций президентских органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 1. С. 39 - 43.

Функция (лат. functio) - это исполнение, обязанность, круг деятельности. Функция управления есть реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие на управляемые объекты, отношения. Функция органа исполнительной власти - это элемент его управленческой деятельности, управляющего воздействия на объекты управления. Она всегда имеет властный характер <4>.
--------------------------------
<4> См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2009. С. 181.

Наукой административного права называются такие функции органов исполнительной власти, как прогнозирование, сбор, обработка и анализ информации, планирование, организация (распорядительство), регулирование, контроль, координация взаимодействия и др. Они выполняются в строго определенных административно-правовых методах (убеждение, поощрение и принуждение) и формах (правотворческой и правоприменительной).
Разграничение типологии и функций системы федеральных органов исполнительной власти дано в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Так, основной целью деятельности федеральных министерств являются участие в выработке и реализация государственной политики и нормативное правовое регулирование в установленной сфере деятельности, федеральные службы осуществляют государственный контроль и надзор; федеральные агентства призваны организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом.
По замыслу разработчиков реформы необходимо было осуществить типизацию государственных функций и разделение их между федеральными министерствами, службами и агентствами <5>. Однако на практике система федеральных органов исполнительной власти пока не обладает четко выраженной функциональной определенностью. Данное обстоятельство не раз отмечалось учеными-административистами <6>.
--------------------------------
<5> См.: Вишняков В.Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции // Законодательство и экономика. 2011. N 7. С. 9.
<6> См.: Старилов Ю.Н. Административная реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? // Административное и административно-процессуальное право: Сборник статей. М., 2004. С. 4 и др.

Например, на многие министерства (Минфин, МВД, МЧС, Минкультуры и др.) возложены не свойственные министерству функции по контролю и управлению <7>. Федеральные службы, деятельностью которых руководит Правительство РФ, осуществляют функции реализации государственной политики и по принятию нормативных правовых актов, т.е. сочетают в себе признаки статуса и министерства, и службы. В функциях, возлагаемых на федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, вообще отсутствует специфический признак, с помощью которого можно было бы отличить эти службы от иных видов федеральных органов исполнительной власти, т.е. на них возложено выполнение всех функций органов исполнительной власти <8>. Ряд федеральных агентств наделен контрольной функцией федеральных служб в части лицензирования и выдачи разрешений <9> и т.д.
--------------------------------
<7> См.: Попова Н.Ф. О модернизации системы и структуры органов исполнительной власти // Муромцевские чтения: Модернизация правовой системы России: проблемы теории и практики: Материалы XI Международной научной конференции. Москва, 14 апреля 2011 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, С.В. Тимофеева. М.: РГГУ, 2011. С. 34 - 39.
<8> См.: Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 81.
<9> См.: Крылова Е.Г. Состояние и проблемы развития административного законодательства в сфере исполнительной власти по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг // Юрист. 2014. N 6. С. 37 - 41.

Более подробно остановимся на выполнении такой функции, как участие в разработке и реализации государственной экономической политики, под которой понимается система социально-экономических идей и целей развития страны, основные задачи, средства их достижения, а также деятельность органов государственной власти по их реализации. Основными ее составляющими являются:
- антицикличная политика государства, которая направлена на поддержку определенных стабильных темпов экономического роста (регулирование макроэкономической конъюнктуры);
- структурная политика. Она предусматривает формирование современной прогрессивной и эффективной структуры национальной экономики;
- амортизационная политика. С ее помощью государство поощряет накопление капитала, которое в будущем станет основой расширения и обновления производственных фондов;
- инвестиционная политика, которая имеет цель регулирование капиталовложений для структурной перестройки производства, его технического и технологического переоснащения и модернизации;
- научно-техническая и инновационная политика - это деятельность государства, направленная на развитие науки и техники, обеспечение стратегических научных и технологических прорывов, внедрения результатов научно-технического прогресса в производство;
- фискальная (бюджетно-налоговая) политика. Она определяет источники формирования государственной казны, формирования налоговой системы и государственного бюджета;
- кредитно-денежная политика, которая предусматривает государственное обеспечение экономики необходимым количеством денег, регулирование денежного и кредитного рынков;
- ценовая политика, которая выражается в воздействии государства (в лице уполномоченных государственных органов) на цены, и ценообразование с целью обуздания инфляции, стимулирование модернизации производства, усиление конкурентоспособности отечественных товаров на мировом рынке, осуществление конъюнктурной и структурной политики, смягчение социальной напряженности;
- внешнеэкономическая политика. Она охватывает различные аспекты внешней торговли, контроль за миграцией капиталов и рабочей силы, поддержку отечественного предпринимательства за рубежом и т.д. с целью устранения диспропорций платежного баланса и достижения внешнеэкономического равновесия;
- конкурентная политика, которая осуществляется в целях разработки мер, касающихся создания конкурентной среды, поддержки и защиты добросовестной конкуренции, борьбы с монополизмом в экономике;
- региональная политика - это деятельность органов исполнительной власти по обеспечению сбалансированного и комплексного развития субъектов РФ исходя из общегосударственных и региональных интересов, путем использования абсолютных и относительных преимуществ регионов.
В соответствии с законодательством Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти экономического блока (Минфин, Минэкономразвития, Минпромторг, Минстрой, Минвостокразвитие и др.) участвуют в выработке и реализации государственной экономической политики. Президент РФ в ежегодных посланиях Федеральному Собранию определяет основные направления экономической политики на следующий год <10>.
--------------------------------
<10> Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2011. С. 34.

В настоящее время резкое снижение цен на ключевые товары российского экспорта, усиление геополитической напряженности и введение санкционных ограничений со стороны ЕС и США привели к дестабилизации финансовых рынков и общей разбалансировке макроэкономической ситуации в РФ. Наметилась тенденция снижения ВВП в реальном выражении, резко ускорились инфляционная динамика и рост бюджетного дефицита. Существенно изменились внешние условия функционирования российской экономики: ограничен доступ к внешнему финансированию и новым зарубежным технологическим решениям, среднесрочные уровни цен на нефть и другие сырьевые товары прогнозируются на уровне ниже, чем ожидалось ранее.
Для нормализации макроэкономической ситуации и выхода на траекторию устойчивого экономического роста Правительству РФ и органам исполнительной власти (федеральным и субъектов РФ) необходимо реализовать комплекс мероприятий, способствующих росту предпринимательской инициативы и позволяющих существенно нарастить объем частных инвестиций <11>.
--------------------------------
<11> См.: Основные направления Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденные Правительством РФ 14 мая 2015 г.

В настоящее время сформировались три вызова экономическому развитию РФ: снижение глобального спроса на традиционные сырьевые товары; геополитическое обострение, которое привело к повышению экономической и политической неопределенности, фактическому закрытию для большинства российских компаний доступа к заемному финансированию на зарубежных рынках, ограничениям на привлечение современных технологий из-за рубежа; снижение численности населения в трудоспособном возрасте на фоне общей стабилизации демографической ситуации.
Помимо перечисленных вызовов, при реализации экономической политики необходимо учитывать следующие факторы.
Во-первых, накопленные структурные дисбалансы экономического развития, а именно снижение доли инвестиций в структуре ВВП, рост зависимости экономики от "нестабильных" нефтегазовых доходов, ухудшение качественных и количественных показателей расходов бюджетной системы.
Во-вторых, высокую долю присутствия государства в экономике при низкой эффективности его участия в ней.
В-третьих, необходимость повышения эффективности государственных расходов. Изменения в этой сфере должны повысить ее эффективность с точки зрения удовлетворения запросов граждан и доступности предоставляемых услуг.
В-четвертых, отставание от мировых темпов технологического развития, формирования новой технологической базы долгосрочного роста, наращивания расходов в таких областях, как новые материалы, нанотехнологии, информационные технологии, фармацевтика и биотехнологии, микроэлектроника, системотехника, нанофотоника, обновления технологий в образовании и здравоохранении.
Поэтому Президент РФ в Послании Федеральному Собранию 3 декабря 2015 г. назвал следующие ключевые направления развития экономики в 2016 г.
1. Изменить структуру экономики для решения масштабных задач в сфере безопасности и социального развития, создания современных рабочих мест и повышения качества и уровня жизни миллионов наших людей. Он констатировал, что конкурентное производство до сих пор сосредоточено главным образом в сырьевом и добывающем секторах. Поставил задачу увеличить число успешных предприятий в промышленности, в сельском хозяйстве, в малом и среднем бизнесе. На достижение этой цели должны быть направлены наши программы импортозамещения и поддержки экспорта, технологического обновления производств и подготовки профессиональных кадров.
2. Правительство должно предложить специальные программы поддержки ряду отраслей, которые оказались в зоне риска. Это строительство, автомобилестроение, легкая промышленность, железнодорожное машиностроение.
3. Добиться сбалансированности бюджета. Дефицит Федерального бюджета 2016 г. не должен превышать трех процентов, даже если наши доходы окажутся ниже ожидаемых. Финансовая устойчивость и независимость страны абсолютно связаны между собой.
Бюджетное планирование, каждый бюджетный цикл надо начинать с четкой фиксации приоритетов, необходимо вернуть определяющую роль госпрограмм в этом процессе. Следует существенно ужесточить контроль за движением государственных средств. Их нужно перечислять конечному получателю только через казначейские счета. Президент РФ предложил сформировать единый, целостный механизм администрирования налоговых, таможенных и других фискальных платежей. Жду от Правительства конкретных предложений.
4. Правительственной комиссии по административной реформе совместно с деловыми объединениями представить до 1 июля 2016 г. конкретные предложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов.
Опросы показывают, что предприниматели пока не видят качественных подвижек в деятельности контрольных и надзорных органов. Целая армия контролеров по-прежнему мешает работать добросовестному бизнесу. Президент РФ привел цифры, согласно которым при возбуждении дел об экономических преступлениях вынесением приговора закончились лишь 15% дел. При этом абсолютное большинство, около 83% предпринимателей, на которых были заведены уголовные дела, полностью или частично потеряли бизнес. То есть, по мнению Президента, их попрессовали, обобрали и отпустили. Это прямое разрушение делового климата. Он потребовал обратить особое внимание на этот факт следственных органов и прокуратуры. Президент считает, что в ходе следствия по экономическим составам помещение под стражу нужно использовать как крайнюю меру, а применять залог, подписку о невыезде, домашний арест.
5. Поручил Правительству РФ провести консультации с деловым сообществом, с Верховным Судом РФ, с правоохранительными органами и в короткие сроки внести соответствующие коррективы в положения об амнистии капиталов, возвращающихся в Россию, а саму амнистию предложил продлить еще на полгода. Данное поручение вызвано тем обстоятельством, что бизнес пока не спешит воспользоваться этой возможностью, т.к. предложенная процедура сложна, гарантий недостаточно.
6. Оказывать финансовую поддержку проектам импортозамещения. Это уже делает Фонд развития промышленности. Его программы востребованы предпринимателями. Предлагаю в следующем году провести докапитализацию Фонда еще на 20 млрд руб.
Президент РФ отметил, что государство гарантирует стабильные налоговые и другие базовые условия для инвесторов, которые готовы вкладывать средства в проекты импортозамещения. Это предусмотрено таким механизмом, как специальный инвестиционный контракт. Он предложил в рамках таких контрактов предоставить право регионам снижать до нуля ставку налога на прибыль.
Объем статьи не позволяет подробно рассмотреть все составляющие экономической политики. Рассмотрим цели, задачи и направления реализации региональной политики. Основными ее направлениями являются следующие: интеграция всех районов страны в единый национальный рынок; смягчение региональных диспропорций и подъем экономики особо отсталых аграрных районов; смягчение противоречий между городом и деревней, регулирование процесса урбанизации; возможно более полное освоение природных и людских ресурсов; рациональное размещение новых промышленных проектов.
Региональная политика должна реализовывать социальные экономические и экологические цели. Социальные экономические цели - это создание в субъектах РФ слоя частных предпринимателей, которые будут участвовать в социально ориентированной рыночной экономике региональных рынков; выполнение социальных обязательств перед населением и развитие объектов инфраструктуры жизнеобеспечения не только за счет государственных средств, но и средств, поступающих от приватизации, отечественных и иностранных инвесторов.
Экологические цели определяются использованием и распространением экологически чистых (безотходных) технологий; привлечением инвестиций для реализации природоохранных мероприятий.
В России из-за существенных природно-географических, социально-демографических, экономических различий в развитии субъектов РФ невозможно применять к ним единый региональный подход. Региональная политика призвана ослабить внутреннее социальное напряжение в стране, сохранить территориальную целостность и конституционный строй.
Основными задачами регионального развития в настоящее время являются:
- разработка стратегии пространственного развития РФ как территориально-пространственной модели развития экономики, создающей предпосылки обеспечения межрегиональной интеграции. Это позволит определить принципы, приоритеты, цели и задачи пространственного развития страны, интегрировать между собой приоритеты отраслевого и регионального развития, осуществить комплексную увязку развития системы расселения с развитием и размещением объектов экономической и социальной сферы, обосновать локализацию крупных инвестиционных проектов и их инфраструктурное обеспечение;
- повышение эффективности принятия управленческих решений и бюджетных расходов на инфраструктурное обеспечение регионального развития, взаимосвязь документов стратегического, территориального и бюджетного планирования;
- создание условий для развития городских агломераций и высокоурбанизированных территорий как полюсов ускоренного социально-экономического развития, подготовлены предложения по новым населенным местам;
- совершенствование инструментов регионального развития, таких как особые экономические зоны и территории опережающего социально-экономического развития. Диверсификация и развитие экономики монопрофильных муниципальных образований (моногородов) со сложным социально-экономическим положением;
- поэтапный пересмотр механизма поступления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации доходов от акцизов на алкогольную продукцию в целях роста собственных доходов субъектов РФ;
- совершенствование порядка предоставления межбюджетных трансфертов, в т.ч. на основе укрупнения (консолидации) субсидий в рамках государственных программ Российской Федерации;
- осуществление мер по повышению устойчивости региональных и местных бюджетов, в т.ч. за счет эффективности бюджетных расходов субъектов РФ и муниципальных образований;
- продолжение работы по ускоренному развитию Дальнего Востока, Юга России, включая Северный Кавказ, Калининградской области и Крымского федерального округа. На территории Арктической зоны активизация взаимодействия с приарктическими государствами, предпринятие новых шагов по развитию инфраструктуры для расширения ресурсной базы указанной территории, сохранения природной среды Арктики и т.п.
В распоряжении Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" особо отмечается, что одним из внутренних вызовов развития экономики страны является усиление глобальной конкуренции в мире, что увеличивает вероятность отставания в развитии отдельных регионов. Поэтому одной из целей социально-экономического развития России названо сбалансированное развитие регионов, создание новых территориальных центров роста как в районах освоения новых сырьевых ресурсов, так и в традиционных регионах концентрации инновационного, промышленного и аграрного потенциала России, снижение масштабов регионального неравенства. Для преодоления негативных явлений необходимо создать разветвленную транспортную сеть, обеспечивающую высокий уровень межрегиональной интеграции и территориальной мобильности населения.
В названных целях на определенных территориях вводятся специальные правовые режимы осуществления предпринимательской и (или) инвестиционной деятельности. Правовое регулирование создания и функционирования таких территорий осуществляется Федеральными законами от 29 ноября 2014 г. N 377-ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя", от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково", от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" и другими нормативными правовыми актами.
Приняты стратегии социально-экономического развития отдельных регионов России, например Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 5 июля 2010 г. N 1120-р и др.
Таким образом, от успешной реализация экономической политики будет зависеть ускоренное технологическое развитие в приоритетных областях, которое должно стать одним из ключевых условий решения задачи устойчивого экономического долгосрочного развития России.

Литература

1. Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 81.
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2009. С. 181.
3. Беляева Ю.Н. О социальных функциях государства // Журнал российского права. 2016. N 1. С. 99 - 106.
4. Вишняков В.Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции // Законодательство и экономика. 2011. N 7. С. 9.
5. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2011. С. 34.
6. Крылова Е.Г. Состояние и проблемы развития административного законодательства в сфере исполнительной власти по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг // Юрист. 2014. N 6. С. 37 - 41.
7. Морозов В.Е. К проблеме оптимизации функций президентских органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 1. С. 39 - 43.
8. Попова Н.Ф. О модернизации системы и структуры органов исполнительной власти // Муромцевские чтения: Модернизация правовой системы России: проблемы теории и практики: Материалы XI Международной научной конференции. Москва, 14 апреля 2011 г. / Под ред. Н.И. Архиповой, С.В. Тимофеева. М.: РГГУ, 2011. С. 34 - 39.
9. Смирнова А.А. О соотношении государственных услуг, функций и полномочий органов исполнительной власти // Журнал российского права. 2015. N 3. С. 120 - 130.
10. Старилов Ю.Н. Административная реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? // Административное и административно-процессуальное право: Сборник статей. М., 2004. С. 4.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.