Вопросы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Статьи по предмету Муниципальное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ВОПРОСЫ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Р.А. АБРАМОВ, С.В. ДЕРЕВЯНКО

В мировой практике существует широкий спектр инновационных инструментов управления, которые можно применять для разработки и реализации целевых программ и проектов непосредственно в государственных органах и органах исполнительной власти. Наиболее распространенными инновационными инструментами в управлении являются:
- аутсорсинг - передача организацией определенных функций другой компании, специализирующейся в соответствующей сфере;
- бенчмаркинг - изучение лучшего опыта управления и внедрение его в собственной деятельности;
- реинжиниринг - фундаментальное переосмысление деятельности и соответствующие действия для достижения быстрых, кардинальных изменений.
Преимуществами применения методики аутсорсинга является то, что он дает возможность органам исполнительной власти сконцентрироваться на основных целях деятельности, переориентировать внутренние ресурсы на более важные цели, использовать ресурсы частных компаний, которые отсутствуют у органов исполнительной власти <1>.
--------------------------------
<1> Дубровина О.А. Реализация социальных функций муниципальных образований с помощью аутсорсинга // Дискуссия. 2016. N 3 (66). С. 29.

Развитие аутсорсинга в зарубежных странах началось в 80-х годах XX в., в основном в сфере информационных технологий <2>. Назрела необходимость реформ в государственном управлении в конце XX в., результатом которой стала концепция нового государственного управления (New Public Management).
--------------------------------
<2> Попеляев Д.А. Аутсорсинг административно-управленческих процессов в органах государственной власти // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2013. N 5. С. 188.

Активное развитие аутсорсинга отвечало почти всем основным принципам нового государственного управления <3>. К этим принципам относятся:
--------------------------------
<3> Абрамов Р.А., Лукьянова М.Н. Стратегия перспективного развития муниципальных образований России: теория и практика реализации // Менеджмент в России и за рубежом. 2015. N 4. С. 32.

- внедрение рыночных механизмов в государственное управление;
- повышение требований к эффективности и результативности деятельности органов власти;
- прозрачность государственного управления;
- децентрализация управления.
Большинство стран - членов Организации экономического сотрудничества и развития, которые именно в этот период проводили реформирование в государственном секторе, передали часть функций на аутсорсинг <4>.
--------------------------------
<4> Абахов Ю. Аутсорсинг функций исполнительной власти // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2013. N 1. С. 82.

Основная роль аутсорсинга в государственном управлении заключается в повышении качества государственных услуг и эффективности таких административно-управленческих процессов <5>.
--------------------------------
<5> Трунова В.М., Горлова Е.А. Аутсорсинг - инструмент оптимизации функций органов исполнительной власти // Сборник научных статей факультета экономики, управления и бизнеса ФГБОУ ВПО "КубГТУ". Краснодар, 2015. С. 83.

Анализ зарубежного опыта использования аутсорсинга в органах власти позволяет определить основные подходы к его организации <6>:
--------------------------------
<6> Абрамов Р.А. Особенности развития и функционирования инновационного развития муниципальных образований // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2016. N 3-1. С. 113.

- кластерный - применяется в случае объединения государственных органов в кластеры для организации совместных действий по аутсорсингу;
- централизованный - применяется в пределах одной государственной структуры;
- децентрализованный - применяется путем создания независимых индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа власти, происходит прецедентное/экспериментальное изменение законодательства и/или использование судебной практики в случае наличия конфликта с нормами действующего законодательства.
В Российской Федерации отсутствует наработанный опыт использования аутсорсинга в органах исполнительной власти (табл. 1).

Таблица 1

Нормативно-правовая база внедрения аутсорсинга в Российской Федерации (составлено авторами)

Нормативный правовой акт	Содержание модели аутсорсинга
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. <7>	Одна из составляющих оптимизации функций органов исполнительной власти
Приказ Минфина России от 29 августа 2013 г. N 227 "Об утверждении Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года" <8>	Выполнение части юридически значимых действий
Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" <9>	Подготовка методической документации
Проект показателей результативности надзорных ведомств от 27 августа 2016 г.	Один из планируемых показателей
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <10>	Разработка административных регламентов
Бюджетный кодекс Российской Федерации" <11>	Требования к содержанию государственного задания
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти <12>	Выбор полномочий и функций, которые могут быть переданы на аутсорсинг

--------------------------------
<7> Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы" (ред. от 27.08.2015) // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.
<8> Приказ Минфина России от 29 августа 2013 г. N 227 "Об утверждении Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года" // Документ опубликован не был.
<9> Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" (ред. от 10.03.2009) // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720 (утратил силу).
<10> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
<11> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.07.2016) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<12> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (ред. от 12.05.2016) // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Недостаточная популярность объясняется тем, что органы местного самоуправления должны и используют в работе значительный объем конфиденциальной информации, что делает невозможным выполнение определенных функций государственного управления сторонними организациями. При реализации системы аутсорсинга важнейшее участие в ней принимают жители региона или муниципалитета, так как именно их налоговые поступления формируют расходную часть бюджета. Выбор компаний, которые будут осуществлять аутсорсинговые функции, позволит им участвовать в реализации властных полномочий. При этом отсутствие нормативно-правовой базы федерального уровня не останавливает попыток отдельных регионов в развитии аутсорсинга. Подобный опыт был реализован в ряде регионов Российской Федерации (табл. 2).

Таблица 2

Проекты аутсорсинга в регионах Российской Федерации (составлено авторами)

Регион	Программа
ХМАО - Югра	Развитие облачного сервиса автоматизации
Федеральное дорожное агентство (Росавтодор)	Информационная система "Единого государственного реестра автомобильных дорог"
Республика Карелия	Центр национальных культур и народного творчества

Наряду с позитивными процессами при внедрении аутсорсинга в административном управлении и в процессе функционирования возникают недостатки, связанные с возможным снижением ответственности органа власти за реализацию своих функций, потерей конфиденциальной информации, проблемой неэффективного аутсорсинга, возможностью перебоев в работе органа, особенно на начальном этапе. Также возможна экономическая неэффективность стоимости аутсорсинга для государственного органа.
Начавшаяся в Российской Федерации административная реформа может изменить отношение к привлечению внешних экспертов к деятельности государственного органа и способствовать большей степени использования аутсорсинга. Как было отмечено выше, государственные органы при использовании аутсорсинга получают доступ к экспертным знаниям, что способствует повышению эффективности выполнения функций государства. К основным факторам, которые обусловливают целесообразность применения аутсорсинга в органах местного самоуправления, можно отнести следующие:
- повышение эффективности осуществления административно-управленческих процессов;
- осуществление наиболее эффективного контроля;
- концентрация внимания государственного органа на основной деятельности и повышении качества государственных услуг;
- получение доступа к новым технологиям;
- сокращение количества административного и управленческого персонала за счет внедрения инновационных порядков и технологий.
Экспериментальное внедрение в государственном управлении аутсорсинга на этапе проведения административных реформ целесообразно при применении централизованного подхода.
В Российской Федерации органы местного управления недостаточно применяют этот инновационный инструмент в своей деятельности в связи с отсутствием разработанных процедур и механизмов контроля передачи административно-управленческих процессов на аутсорсинг, а также отсутствием законодательно закрепленного определения понятия "аутсорсинг", отсутствием стандартов вывода отдельных видов деятельности на аутсорсинг <13>.
--------------------------------
<13> Крылова Е.Г. Состояние и проблемы развития административного законодательства в сфере исполнительной власти по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг // Юрист. 2014. N 6. С. 38.

Непосредственно во время осуществления властных полномочий такая инновация позволяет избавить от нагромождения законодательных механизмов и норм, которыми руководствуются только должностные лица при осуществлении ими таможенных процедур. В текущем варианте федерального законодательства организация и деятельность органов исполнительной власти, основы государственной службы, организации государственной статистики и информатики определяются исключительно законами Российской Федерации. Такая норма исключает непосредственную передачу управления государственными органами внешним организациям.
В то же время зарубежный опыт применения аутсорсинга в секторе государственного управления и непосредственно в органах местного самоуправления свидетельствует о его эффективности и получении положительных изменений для бюджета страны. Это дает основания для оптимистического прогноза развития аутсорсинга в государственном секторе Российской Федерации (табл. 3).

Таблица 3

Этапы внедрения аутсорсинга в структуру органов местного самоуправления (составлено авторами)

Этап	Содержание этапа	Варианты реализации этапа
I	Выбирается масштаб применения аутсорсинга, т.е. выделяются те функции (процессы, виды деятельности), которые целесообразно передать компаниям-аутсорсерам. Определяются объекты передачи - все функции, осуществление которых органами исполнительной власти не приносит запланированных результатов
II	Определяются критерии, по которым анализируются возможные вариации применения аутсорсинга. К числу таких критериев относят:	критерии качества осуществления государственных функций
		критерии права осуществления государственных функций
		финансовые критерии осуществления государственных функций
III	Планируется система передачи государственных функций сторонним компаниям на принципах аутсорсинга	аутстаффинг - осуществление государственных функций с использованием персонала аутсорсинговых компаний за счет активов и возможностей органов государственного управления
		субподрядные отношения - осуществление государственных функций органами исполнительной власти с использованием персонала аутсорсинговых компаний и за счет их активов
		осуществление государственных функций органами исполнительной власти с использованием труда государственных служащих и за счет активов аутсорсинговых компаний
		осуществление государственных функций аутсорсинговыми компаниями за счет труда государственных служащих и за счет активов органов исполнительной власти
		осуществление государственных функций аутсорсинговыми компаниями за счет труда своего персонала и за счет активов органов исполнительной власти
		осуществление государственных функций аутсорсинговыми компаниями за счет своих активов и за счет труда государственных служащих
		осуществление государственных функций аутсорсинговыми компаниями за счет труда своего персонала и за счет своих активов
IV	Сбор информации, которая позволяет сравнить разработанные варианты системы передачи государственных функций аутсорсинговым компаниям на принципах аутсорсинга и выбрать наилучший из них
V	Сравнение базовых вариантов системы передачи государственных функций аутсорсинговым компаниям на принципах аутсорсинга по значениям критериев, рассчитанных на предыдущем этапе
VI	Подготавливается бизнес-план перехода к выбранному варианту системы передачи государственных функций аутсорсинговым компаниям

 

Вместе с тем необходимо отметить и ограничения применения моделей аутсорсинга в функциях органов местного самоуправления.
1. Отсутствие конкуренции. В настоящее время передача функций на аутсорсинг определяется необходимостью и волеизъявлением местных органов власти вкупе с самостоятельным определением области передачи функций. Подобные вопросы должны быть реализованы в поправках к законодательству в части демонополизации отрасли осуществления властных полномочий.
2. Коррупционная составляющая. Зачастую наибольшей проблемой для чиновников, которые осуждены за преступления в сфере своей профессиональной деятельности, является запрет на замещение должностей в органах власти. В результате привлечения коммерческих структур будут снижаться барьеры для занимания должностей осужденными коррупционерами. Данная ситуация вполне ситуативно решается принятием поправок о том, что лицо, замешанное в коррупции, не только не может занимать посты в государственных органах власти, но также и взаимодействовать и быть аффилированным лицом с организациями, которые получают за свою работу государственные средства.
3. Рост показателей проведения административной реформы. В контексте объявленной административной реформы Д.А. Медведевым снижение количества персонала в органах местного самоуправления и внедрение показателей KPI будет способствовать переводу части сотрудников в коммерческие структуры с сохранением профильной функции. Это позволит повысить уровень региона в рейтингах проведения и успешности реформы, но в долгосрочном периоде приведет лишь к увеличению затрат на обеспечение государственных функций.
4. Финансовые показатели эффективности применения аутсорсинговых моделей. В настоящее время отсутствует модель оценки эффекта от применения аутсорсинга. Необходимо выявить связь не только между финансовой выгодой от применения механизмов аутсорсинга, но также и оценивать общий социальный эффект, а также инфраструктурные выгоды от предлагаемого сотрудничества. В этой связи возможны модели частичного сотрудничества между органом местного самоуправления и частной компанией - муниципальное-частное партнерство.
Итоговым направлением реализации модели участия населения в управленческом аутсорсинге местных органов власти является возможность делегирования части полномочий частным компаниям и, таким образом, снижения затрат на осуществление государственных функций. Однако подобная модель требует создания нормативно-правовой базы, которая учитывала бы риски, коррупционные схемы. Частично подобная модель может быть реализована в ходе административной реформы и путем внесения изменений в текущие нормативные правовые акты о муниципально-частном партнерстве и о финансовом контроле расходования бюджетных средств.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.07.2016) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
2. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
3. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (ред. от 12.05.2016) // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
4. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р "О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах" (ред. от 10.03.2009) // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720 (утратил силу).
5. Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы" (ред. от 27.08.2015) // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.
6. Приказ Минфина России от 29 августа 2013 г. N 227 "Об утверждении Концепции реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года" // Документ опубликован не был.
7. Абахов Ю. Аутсорсинг функций исполнительной власти // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2013. N 1. С. 76 - 85.
8. Абрамов Р.А. Особенности развития и функционирования инновационного развития муниципальных образований // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2016. N 3 - 1. С. 112 - 115.
9. Абрамов Р.А. Информационные системы в структуре инновационного управления в органах власти муниципальных образований // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2016. N 2 - 4. С. 506 - 510.
10. Абрамов Р.А., Лукьянова М.Н. Стратегия перспективного развития муниципальных образований России: теория и практика реализации // Менеджмент в России и за рубежом. 2015. N 4. С. 27 - 34.
11. Дубровина О.А. Реализация социальных функций муниципальных образований с помощью аутсорсинга // Дискуссия. 2016. N 3 (66). С. 25 - 30.
12. Крылова Е.Г. Состояние и проблемы развития административного законодательства в сфере исполнительной власти по вопросам оказания государственных и муниципальных услуг // Юрист. 2014. N 6. С. 37 - 41.
13. Мартынов А.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. 2016. N 18. С. 22 - 27.
14. Попеляев Д.А. Аутсорсинг административно-управленческих процессов в органах государственной власти // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2013. N 5. С. 186 - 190.
15. Трунова В.М., Горлова Е.А. Аутсорсинг - инструмент оптимизации функций органов исполнительной власти // Сборник научных статей факультета экономики, управления и бизнеса ФГБОУ ВПО "КубГТУ". Краснодар, 2015. С. 82 - 84.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.