К вопросу об успешной деятельности земского самоуправления в Покровском уезде Владимирской губернии и неудачах современного местного самоуправления. Статьи по предмету Муниципальное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

К ВОПРОСУ ОБ УСПЕШНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗЕМСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОКРОВСКОМ УЕЗДЕ ВЛАДИМИРСКОЙ ГУБЕРНИИ И НЕУДАЧАХ СОВРЕМЕННОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В.А. ЗАМЯТИНА

В современной отечественной науке вопросам теории и практики организации местного самоуправления уделяется много внимания, но не использованный многолетний отечественный опыт в организации местного самоуправления приводит не к его улучшению, а к огосударствлению.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г. <1>. Реализация или введение в действие положения начинались не одновременно, одной из первых была Владимирская губерния и Покровский уезд, который начинал работу с нуля в бюджете.
--------------------------------
<1> Указ Александра II от 1 января 1864 г. "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" // ПСЗ. Собр. 2. Т. XXXIX. N 40457.

26 октября 1866 г. Покровское земство открывает первое уездное земское собрание. В апреле этого года земская управа просит денежные средства взаимообразно у губернатора в сумме 1 500 руб. <2>. В 1867 г. уже утверждается смета доходов в сумме 45 457 руб. на 1868 г. и решаются вопросы по установлениям земских сборов, строительства дорог и мостов. Проявляется забота о народном образовании - выделяются денежные средства 350 руб., здравоохранении - двум больницам выделяют более 5 000 руб., выписывают бесплатные подорожные врачам и фельдшерам <3>. В смете доходов и расходов Покровского земства на 1904 г. доходы составляют 247 939,95 руб. <4>, в 1914 г. - 854 951,51 руб. <5>.
--------------------------------
<2> Покровское уездное земство // ГАВО. Ф. 14. О. 3. Д. 1699. Л. 4.
<3> Государственный архив Владимирской области. Ф. 14. О. 3. Д. 1810. С. 22 - 34.
<4> Смета доходов и расходов Покровского земства на 1904 год // ГАВО. Ф. 205. ОП. 1. Д. 852. Л. 93.
<5> Смета расходов уездного земского сбора на 1914 год // ГАВО. Ф. 1142. ОП. 1. Д. 25. Л. 142 об.

Таким образом, доходы земств увеличивались с каждым годом. Самая главная статья доходов земства - сборы с недвижимых имуществ. В настоящее время этот налог тоже существует, но налог на имущество юридических лиц не поступает в современные муниципальные образования.
Без развития промышленности было невозможно увеличить доходы, земство принимало меры к развитию промышленности, но без вкладывания бюджетных средств, оно создает условия для развития фабрик, заводов. Эти условия: строительство мостов и дорог, образование населения, причем не только обучение грамоте в виде открытия школ, а обучение профессии на курсах, особенно это было необходимо сельским жителям, оздоровление населения, т.е. открытие больниц, аптек, профилактика заболеваний.
Главной в работе земств была социальная сфера. И не только в Покровском уезде и Владимирской губернии, но и на тех территориях, где оно было организовано. Успехи общественного самоуправления калмыков в социальной сфере признает И.В. Лиджиева: "...общественное самоуправление калмыков на протяжении XIX столетия достигло значительных результатов в области образования, здравоохранения, и конечно, социальной сфере" <6>.
--------------------------------
<6> Лиджиева И.В. Законотворческая практика по регулированию института местного самоуправления в Калмыцкой степи в XIX в. // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 10. С. 15 - 19.

Покровский уезд в конце XIX в. становится одним из богатейших в России. Этому способствует отмена крепостного права и организация местного самоуправления в виде земств. В уезде до 1861 г. было 24 фабрик и заводов <7>, в 1898 г. - 114, причем из 114 фабрик и заводов в 1898 г. крестьянам принадлежали 62, купцам - 21, дворянам - 5, остальные принадлежали торговым домам, мещанам и иным владельцам <8>. Таким образом, владельцами большинства фабрик и заводов были крестьяне. В 1900 г. в Покровском уезде числилось 152 промышленных предприятия <9>.
--------------------------------
<7> Памятная книжка Владимирской губернии на 1900 год. С. 192 - 271.
<8> Там же.
<9> Памятная книжка Владимирской губернии на 1902 год.

Во Владимирской губернии и Покровском уезде сложились нестандартные условия организации управления в сельских поселениях, это связано с тем, что в 1861 г., в год отмены крепостного права, в Покровском уезде в сельских селениях значилось государственных крестьян - 29 997, помещичьих - 57 305, дворовых - 2 400 <10>. Государственные крестьяне к этому времени имели опыт общинного самоуправления.
--------------------------------
<10> Памятная книжка Владимирской губернии на 1862 год.

Для успешной организации местного самоуправления большое значение имели состав гласных (депутатов), их место и роль в обществе, цель участия в земском самоуправлении, опыт самоуправления, причем часть населения, а именно жители городов, уже имели опыт в организации самоуправления с 1785 г. <11>, так же как и государственные крестьяне.
--------------------------------
<11> Грамота на права и выгоды городам Российской империи. 21 апреля 1785 г. М.: Юридическая литература, 1987.

В результате применения Положений как 1864 г. <12>, так и 1890 г. <13> среди гласных Покровского земства были представители всех сословий: дворяне, купцы, мещане, крестьяне и другие представители общества. В результате первых выборов в Покровские уездные гласные были избраны 19 дворян, 13 крестьян, 3 горожанина, 1 от духовенства, всего - 36 <14>.
--------------------------------
<12> Указ Александра II от 1 января 1864 г. "Положение о губернских и уездных земских учреждениях".
<13> Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Утверждено Указом Александра III 12 июня 1890 г. // СЗРИ. Т. II. Кн. I. М., 1910. С. 219 - 240.
<14> Дело Владимирского временного губернского комитета о доставлении Министру ВД ведомостей. 1865 год // ГАВО. Ф. 14. О. 3. Д. 1381. Л. 37 - 41.

В 1894 г. избраны 10 дворян, ученый рисовальщик, инженер-технолог, потомственный почетный гражданин, 3 купца, 9 крестьян, всего 25 гласных, явка избирателей была низкая <15>, в 1912 г. среди избранных гласных: 11 крестьян, 2 купца, 9 дворян, всего гласных 22 <16>. Большинство среди гласных у крестьян, но это уже не бедные, безграмотные крестьяне, а крестьяне состоятельные, которые имеют собственное мнение.
--------------------------------
<15> О выборах земских гласных по Покровскому уезду на трехлетие с 1894 г. // ГАВО. Ф. 205. О. 2. Д. 84.
<16> Списки земских и городских гласных // ГАВО. Ф. 205. О. 1. Д. 2953. Л. 48.

Управляла работой земского собрания (представительного органа) земская управа (исполнительный орган); в земских управах преобладали дворяне, как правило, в составе 2 дворян, 1 крестьянина. Это было характерно практически для всех уездов Владимирской губернии <17>.
--------------------------------
<17> Памятная книжка Владимирской губернии на 1895 год.

Избранные земские гласные обладали большой самостоятельностью: формируя доходы и расходы, отклоняли предложения высших органов управления в случае попыток извлечения денежных средств не на нужды земства. Например, 3 октября 1895 г. гласные утвердили для исчисления налогов оценку земель, сборы с торговых документов, установили трактирный сбор. Губернская земская управа обратилась к уездному собранию об учреждении при губернской управе центрального отдела для собирания оценочных данных и разработки их, т.е. предложение было направлено на централизацию в губернии оценки сборов. Решение уездного собрания было решительным: "...учреждение центрального отдела отклонить" <18>.
--------------------------------
<18> Из доклада Покровской земской управы // Журнал Покровского земского собрания 1895 г. С. 118 - 120.

Примером того, что земство имело собственное независимое мнение, было строительство моста через реку Шерна. МВД просило губернатора обсудить вопрос о постройке моста через р. Шерна с Покровским земством с целью привлечения их средств, обосновывая это тем, что земли Покровского земства граничат с Богородицким уездом, где и протекает река, так что и жители Покровского уезда пользуются данным мостом. Уездное земское собрание рассмотрело предложение МВД и отклонило его под предлогом, что жители Покровского уезда практически не пользуются данным мостом, а у уезда много нерешенных местных вопросов. Губернское земство также поддержало в этом вопросе уездное земство, и об этом было сообщено губернатору 18 января 1910 г. <19>.
--------------------------------
<19> По предложению МВД о принятии на счет земства постройки моста через р. Шерна при д. Мамонтове // ГАВО. Ф. 205. О. 1. Д. 1174. Л. 13.

Успешной работе земства способствовало участие населения в общественных организациях, которые работали в контакте с земской управой и земскими гласными. Например, в июле 1908 г. в Покровском уезде образуется общество пособия бедным, бесприютным и сиротам г. Покрова и его уезда. Это общество обратилось к земству с просьбой о выделении денежных средств. Примечательно заключение управы: "...сосредоточение дела благотворительности в уезде в руках общества было бы весьма желательно, так как ближе стоящее к этому делу общество, несомненно, имеет возможность более продуктивно использовать находящиеся в его распоряжении суммы, управа полагала бы ходатайство общества удовлетворить и вносимую по докладу управы N 52 в смету будущего 1909 года сумму 960 руб. передать в распоряжение вышеозначенного общества с тем, чтобы оно ежегодно представляло земскому собранию подробный отчет" <20>.
--------------------------------
<20> Журнал земского собрания 1908 г. // ГАВО. Ф. 205. О. 1. Д. 1568. Л. 125 - 136.

Земское самоуправление принимало все меры по образованию в первую очередь сельских жителей, именно от этого зависели и вопросы развития промышленности, сельского хозяйства, сохранения здоровья населения.
За 10 лет расходы на образование с 1904 по 1914 г. увеличились более чем в 4 раза, на медицину - более чем в 3,5 раза <21>.
--------------------------------
<21> Смета расходов уездного земского сбора на 1914 год // ГАВО. Ф. 1142. ОП. 1. Д. 25. Л. 142 об.

Отдельного внимания заслуживает то, что вопросы по образованию населения решали совместно сельские правления, городские думы, земские уездные и губернские земские собрания, губернатор, и противоречий между ними в решении этого вопроса не возникало. О согласованности действий губернского земства и Покровского земства говорит тот факт, что в 1900 г. губернское земство приняло решение о введении всеобщей грамотности на территории Владимирской губернии <22>.
--------------------------------
<22> ГАВО. Ф. 205. О. 1. Д. 877. Л. 1 - 3.

О связи образования жителей с общественным развитием и развитием местного самоуправления говорил и А.И. Васильчиков в 1872 г.: "Наше общественное развитие, упрочение земских и мировых учреждений и вообще все будущее преуспеяние самоуправления в России, если по неисповедимым Божьим судьбам этим порядком суждено преуспевать, вполне зависит от той степени умственного и нравственного образования, до которого возвысится у нас низший класс народа. Для образования народных масс предоставляется два пути: учебный, т.е. умственно-нравственное воспитание в народных школах, и практический, т.е. участие народа в местном самоуправлении" <23>.
--------------------------------
<23> Князь Александр Васильчиков. Русское самоуправление / Сост. предисл. А.Д. Каплина; отв. ред. О.А. Платонов. М.: Институт русской цивилизации, 2013. С. 70 - 71.

Проблемы воспитания и нравственного образования, участия населения в существующем местном самоуправлении остались. Осознание этого высказывает О.Г. Остапец: "...на современном этапе правовая культура становится неотъемлемым элементом политико-правовой парадигмы, определяющей цель, средства и результаты общественного развития" <24>.
--------------------------------
<24> Остапец О.Г. Пути повышения правовой культуры населения муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 8. С. 18 - 19.

Таким образом, вопрос об образовании жителей остается актуальным и нерешенным и в наши дни.
Успехи земства можно проследить по отчетным данным. Ко времени отмены крепостного права в Покровском уезде число сельского населения - 95 228 человек <25>, число училищ - 16, земских нет <26>, в селах нет больниц, в двух городах 2 больницы, аптек нет, 24 фабрики и завода <27>. Благодаря земскому самоуправлению число сельских жителей в 1914 г. - 213 768 г. <28>, 6 земских больниц, 1 частная <29>, земских училищ 126 <30>, бюджет в рублях 727 837 <31>, число промышленных предприятий уже к 1898 г. - 114, причем крестьянам принадлежали 62 <32>.
--------------------------------
<25> Памятная книжка Владимирской губернии на 1862 г.
<26> ГАВО. Ф. 14. О. 3. Д. 1687.
<27> Памятная книжка Владимирской губернии на 1900 г. С. 192 - 271.
<28> Памятная книжка Владимирской губернии на 1915 г.
<29> ГАВО. Ф. 205. О. 1. Д. 2943. Л. 114 - 151.
<30> Календарь и памятная книжка Владимирской губернии на 1916 г.
<31> Там же.
<32> Памятная книжка Владимирской губернии на 1900 год. С. 192 - 271.

Таким образом, интересы гласных разных сословий населения Покровского уезда Владимирской губернии создали ту ситуацию обмена знаниями и навыками, при котором и произошел удивительный подъем, причем органы управления всех уровней не мешали, а поддерживали друг друга.
Александр II и Александр III, принимая указы по организации земского самоуправления, приняли меры к участию в земском управлении всех слоев населения России: дворян, купцов, мещан, крестьян. Произошло совпадение интересов императоров и большинства населения России.
Самые главные задачи - просветительскую и организаторскую - решали образованные дворяне, у них не было желания открывать фабрики, но была потребность в образовании и передаче знаний другим слоям населения; у купцов и промышленников - стремление к развитию фабрик и заводов, получение прибыли; у крестьян - желание разбогатеть, поэтому они строят фабрики, заводы, лавки и многое другое, что приносит доход, и впоследствии проявляют заботу об образовании детей.
В заключение, основываясь на историческом опыте России, можно утверждать, что успешное развитие местного самоуправления возможно при совпадении интересов высшего лица в государственном управлении страны или высших органов управления с интересами местного населения.
Развитию земского самоуправления способствовало стабильное законодательство по местному самоуправлению. Положение о земских учреждениях (1864 г.) практически действовало до 1917 г., Александр III в 1890 г. не внес существенных изменений в законодательство.
Приходится констатировать, что в настоящее время Россия не имеет стабильного законодательства о МСУ, принятый в 1995 г. Закон <33> принципиально изменился уже в 2003 г. <34>.
--------------------------------
<33> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<34> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

По нашему мнению, развитию местного самоуправления будут способствовать: а) стабильность законодательства о местном самоуправлении; б) органы местного самоуправления, как представительные, так и исполнительные, должны формироваться из местных жителей; в) обучение основам местного самоуправления, воспитание нравственности, правовой культуры необходимо начинать со школьного образования; г) вопросы социальной сферы необходимо передать на местный уровень, обеспечив их финансирование за счет увеличения налоговых поступлений.

Литература

1. Государственный архив Владимирской области. Ф. 205. О. 1. Д. 877. Л. 1 - 3.
2. Государственный архив Владимирской области. Ф. 14. О. 3. Д. 1687.
3. Государственный архив Владимирской области. Ф. 14. О. 3. Д. 1810. С. 22 - 34.
4. Государственный архив Владимирской области. Ф. 205. О. 1. Д. 2943. Л. 114 - 151.
5. Грамота на права и выгоды городам Российской империи. 21 апреля 1785 г. М.: Юридическая литература, 1987.
6. Дело Владимирского временного губернского комитета о доставлении Министру ВД ведомостей. 1865 год // ГАВО. Ф. 14. О. 3. Д. 1381. Л. 37 - 41.
7. Журнал земского собрания 1908 г. // ГАВО. Ф. 205. О. 1. Д. 1568. Л. 125 - 136.
8. Из доклада Покровской земской управы // Журнал Покровского земского собрания 1895 г. С. 118 - 120.
9. Календарь и памятная книжка Владимирской губернии на 1916 год.
10. Князь Александр Васильчиков. Русское самоуправление / Сост. предисл. А.Д. Каплина; отв. ред. О.А. Платонов. М.: Институт русской цивилизации, 2013. 960 с.
11. Лиджиева И.В. Законотворческая практика по регулированию института местного самоуправления в Калмыцкой степи в XIX в. // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 10. С. 15 - 19.
12. О выборах земских гласных на трехлетие с 1894 г. // ГАВО. Ф. 205. О. 2. Д. 84.
13. Остапец О.Г. Пути повышения правовой культуры населения муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 8. С. 15 - 19.
14. Памятная книжка Владимирской губернии на 1862, 1895, 1900, 1902 г.
15. Покровское уездное земство // ГАВО. Ф. 14. О. 3. Д. 1699. Л. 4.
16. По предложению МВД о принятии на счет земства постройки моста через р. Шерна при д. Мамонтове // ГАВО. Ф. 205. О. 1. Д. 1174. Л. 13.
17. Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Утверждено Указом Александра III 12 июня 1890 г. // СЗРИ. Т. II. Кн. I. М., 1910. С. 219 - 240.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.