Общественная система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Статьи по предмету Административное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОБЩЕСТВЕННАЯ СИСТЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И.Б. КАРДАШОВА

Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации является целенаправленной деятельностью государственных, негосударственных (общественных) институтов и граждан по выявлению и предупреждению угроз безопасности личности, общества и государства и защите национальных интересов Российской Федерации. Систему обеспечения национальной безопасности (далее - СОНБ) можно представить в виде механизма, позволяющего преобразовать принятую государством стратегию в области национальной безопасности в скоординированную деятельность государственных органов, общественных объединений и граждан на основе российского законодательства.
Используя мнения исследователей <1>, Б.В. Россинский верно отмечает, что социальная система не является простым конгломератом общественных институтов, их произвольным сочетанием, а представляет собой органическое соединение социальных элементов, которое позволяет системе обеспечивать целостное функционирование общества, решать стоящие перед ним задачи <2>. Сложная социальная СОНБ должна иметь оптимальную для определенного периода развития государства структуру, обладать необходимой надежностью, обеспечивающей выполнение функций в полном объеме, и разумной достаточностью, обусловленной возможностями государства ее формировать и содержать.
--------------------------------
<1> См., напр.: Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981. С. 19; Вицин С.Е. Системный подход и преступность. М., 1980. С. 27 - 29; Цабрия Д.Д. Система управления: к новому облику (государственно-правовые аспекты). М., 1990. С. 34 - 35; и др.
<2> См.: Россинский Б.В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности // Административное право и процесс. 2016. N 5. С. 6 - 7.

С точки зрения теории организации СОНБ представляет собой сознательно координируемое социальное образование с определенными границами, которое функционирует для достижения общих целей на основе комплексности, формализации и определенного соотношения централизации и децентрализации <3>. Целостная СОНБ состоит из двух основных взаимосвязанных и взаимодействующих элементов - государственной СОНБ и негосударственной (общественной) (далее - ОСОНБ). Разумеется, государство является основным субъектом обеспечения национальной безопасности. В государственную СОНБ входят все государственные органы, выполняющие задачи в области обеспечения безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации <4>.
--------------------------------
<3> См.: Мильнер Б.З. Теория организации. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Инфра-М, 2000. С. 2 - 8.
<4> См.: Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности". Глава 2, 3 // Российская газета. 2010. 29 декабря.

Вместе с тем сущность СОНБ не может быть сведена лишь к ее формальным структурам и исполнению управленческих решений, поскольку "упрощенный подход к функционированию организаций, однобокость в интерпретации их базисных элементов и свойств не позволяют в полной мере использовать их потенциал" <5>. Б.В. Россинский подчеркивает, что гомеостазис социальной системы (устойчивость ее основных функций) обеспечивается как надлежащей организацией входящих в нее подсистем и их взаимосвязей, так и способностью взять на себя функции другой подсистемы или всей системы в целом при возникающих в них значительных отклонениях от равновесного состояния и в силу этого появления угрозы их нестабильности. Гомеостазис в социальной системе возможен только тогда, когда она объединяет достаточное количество системообразующих функциональных подсистем, в чем-то конкурирующих между собой <6>.
--------------------------------
<5> Мильнер Б.З. Указ. соч.
<6> См.: Россинский Б.В. Указ. соч. С. 10 - 11.

Бесспорно, что умаление ведущей роли государственного управления в механизме управления обществом и преувеличение роли общественности в управлении социальными процессами недопустимо. Основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности определяет Президент Российской Федерации; государственная политика реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики <7>. Ю.М. Козлов предостерегал о том, что наделение полномочиями, близкими по своему характеру к государственно-властным, общественных организаций детерминировано "особенностями данного этапа развития государственности и не может быть возведено в общую закономерность" <8>. Однако особое значение ОСОНБ все же может приобрести в тех исторических условиях, когда государство либо неспособно обеспечивать национальную безопасность, либо умышленно не желает защищать интересы личности и общества. Как здесь не вспомнить слова русского профессора права А.Д. Градовского: "...государство, не дающее гражданам ничего, даже безопасности, несомненно, вызовет сначала равнодушие, потом вражду народа; оно разложится и погибнет или от внешнего врага, поддерживаемого апатией масс, или от внутренних раздоров" <9>.
--------------------------------
<7> См.: Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности". Статья 4.
<8> Шергин А.П. Общественное и государственное управление (к 90-летию со дня рождения профессора Юрия Марковича Козлова) // Административное право и процесс. 2015. N 9. С. 9.
<9> Градовский А.Д. Национальный вопрос в истории и литературе // Собр. соч. СПб., 1901. Т. 6. С. 31.

Значительные изменения, связанные с демократизацией российской жизни, влияют на возрастание роли ОСОНБ. Правовым фундаментом ОСОНБ России являются прежде всего конституционные положения, закрепившие принцип народовластия (ст. 3), основы местного самоуправления (глава 8), а также ряд Федеральных законов ("Об общественных объединениях" <10>, "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" <11> и др.). В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (далее - Стратегии) СОНБ представлена как "совокупность осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов государственной власти и органов местного самоуправления и находящихся в их распоряжении инструментов" <12>, т.е. отмечается роль органов местного самоуправления. Далее в п. 30 Стратегии подчеркивается, что национальными интересами на долгосрочную перспективу являются в том числе "развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества"; в п. 44 - "главными направлениями обеспечения государственной и общественной безопасности являются... развитие взаимодействия органов обеспечения государственной безопасности и правопорядка с гражданским обществом". Также в п. п. 53, 62, 75, 86 Стратегии закрепляется необходимость взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества в целях противодействия угрозам качеству жизни граждан, экономической безопасности, в сфере охраны здоровья граждан, в области экологической безопасности и рационального природопользования.
--------------------------------
<10> См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82 "Об общественных объединениях" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<11> Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4213.
<12> См.: Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации". URL: pravo.gov.ru.

Напомним, что в ст. 2 ранее действовавшего Закона Российской Федерации 1992 г. "О безопасности" прямо указывалось, что "граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере" <13>. В современном Федеральном законе 2010 г. "О безопасности" признаки ОСОНБ можно наблюдать в п. 5 ст. 2, где к одному из основных принципов обеспечения безопасности отнесено "взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности", а также в п. 4 ст. 4, указывающей на участие граждан и общественных объединений в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности <14>.
--------------------------------
<13> Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769.
<14> Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" // Российская газета. 2010. 29 декабря.

В пользу существования ОСОНБ говорит наличие такого вида управления, как общественное <15>. Здесь уместно представить важный тезис А.П. Шергина о том, что "изучение практики работы новых субъектов общественного управления представляется одним из актуальных направлений административно-правовой науки" <16>. Действительно, о роли негосударственных объединений граждан в государственном управлении еще в 1964 г. Ю.М. Козлов писал в докторской диссертации "Организационно-правовые формы участия трудящихся в советском государственном управлении", выделяя в качестве самостоятельной социальной системы наряду с государственным управлением общественное управление. Отмечая широкое многообразие форм и способов деятельности негосударственных объединений граждан, Ю.М. Козлов определял общественное управление как "осуществляемую параллельно с государственным управлением деятельность общественных организаций по выполнению переданных в их ведение функций государственных органов, их деятельность в сфере государственного управления, не связанную с передачей указанных функций, а также деятельность по управлению внутренними делами самих этих организаций" <17>.
--------------------------------
<15> См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005. С. 56 - 59.
<16> Шергин А.П. Указ. соч. С. 7 - 14.
<17> Козлов Ю.М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М.: Юридическая литература, 1966. С. 63.

Самостоятельный институт участия граждан и институтов гражданского общества в управлении государственными делами в административном праве выделяет Ю.А. Тихомиров. Этот институт, по мнению ученого, позволяет решать задачи обеспечения реализации прав граждан в сфере управления государственными делами и активизации их деятельности, обеспечения прав и законных интересов граждан во всех сферах, повышения качества госаппарата и эффективности общественного контроля <18>.
--------------------------------
<18> Тихомиров Ю.А. Модернизация административного права: от "наказательности" к "регулирующему обеспечению" // Административное право и процесс. 2015. N 4. С. 5 - 11.

Так, органы местного самоуправления <19> создают необходимые условия для нормальной жизнедеятельности граждан, реализуя гибкую систему управления, приспособленную к местным особенностям и условиям безопасности. Местное самоуправление представляет собой явление демократии, право и реальную способность регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения <20>.
--------------------------------
<19> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<20> См.: Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Анализ полномочий органов местного самоуправления в поселениях, муниципальных районах и городских округах позволяет выделить те из них, которые непосредственно и опосредованно относятся к обеспечению национальной безопасности. На наш взгляд, это: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых отходов и мусора; организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка и организация охраны общественного порядка; организация мероприятий по охране окружающей среды; организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений.
Наряду с органами местного самоуправления к негосударственным субъектам обеспечения национальной безопасности можно отнести общественные объединения, негосударственные (частные) нотариат <21> и адвокатуру <22>, обеспечивающие в пределах своей компетенции исполнение законодательства в области обеспечения безопасности. Нельзя не отметить роль отдельных граждан в обеспечении общественной безопасности <23>. Это и понятно, поскольку успешное противодействие правонарушениям как угрозе национальной безопасности возможно усилиями не только государственных правоохранительных органов, но и негосударственных организаций (частных детективных и охранных служб <24>, казачьих обществ <25> и др.) в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 3, 29, 32, 33, 42, 45) и федеральными законами. Кроме того, граждане имеют право на самооборону <26>, на самозащиту <27>, на устранение опасности, непосредственно угрожающей личности и правам лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства <28>.
--------------------------------
<21> См.: Основы законодательства Российской Федерации от 11 февраля 1993 г. N 4462-1 "О нотариате" (с изм. и доп.) // Российская газета. 1993. 13 марта. N 49.
<22> Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (с изм. и доп.) // Российская газета. 2002. 5 июня. N 100.
<23> См.: Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2014. N 14. Ст. 1536.
<24> Закон от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" (с изм. и доп.) // Российская газета. 1992. 30 апреля. N 100.
<25> Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества" // СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5245.
<26> См.: Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с изм. и доп.). Статья 37 // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 295.
<27> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (с изм. и доп.). Статья 14 // СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 282.
<28> См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (с изм. и доп.). Статья 2.7 // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.

Важна и понятна миссия защиты национальных интересов такими общественными организациями, как политические партии <29>, профсоюзы <30> и др. Несомненно, большое значение в обеспечении национальной безопасности имеет деятельность Общественной палаты Российской Федерации, призванная обеспечивать согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов обеспечения национальной безопасности <31>.
--------------------------------
<29> См.: Федеральный закон от 11.07.2001 N 95-ФЗ "О политических партиях" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
<30> См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
<31> См.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.

В условиях развития российского государства происходит рост различных общественных объединений. Однако недопустимо полагать, что чем многочисленнее общественные объединения, тем выше степень защиты интересов личности и общества. В связи с наличием противоречивых ценностей в различных социальных группах возможным является возникновение таких общественных структур, которые могут использовать в своей деятельности противоправные формы и методы. Недопустим выход негосударственных структур за рамки своих полномочий, сращивание их с преступным миром и превращение в источники угроз национальной безопасности <32>. Поэтому конституционная норма ст. 13 содержит запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
--------------------------------
<32> См.: Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Монография / Ю.И. Авдеев, С.В. Аленкин, В.В. Алешин и др.; под ред. А.В. Опалева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 76.

Деятельность целостной СОНБ осуществляется на основе принципов обеспечения национальной безопасности <33>: соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина; законности; системности и комплексности применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; приоритета предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.
--------------------------------
<33> Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности". Статья 2.

В рамках нашей работы рассмотрим два принципа обеспечения национальной безопасности. Во-первых, важен принцип приоритета превентивных (предупредительных) мер в области обеспечения национальной безопасности. Опасности, как правило, не бывают непредвиденными, а в большинстве случаев перед возникновением угрозы происходят некоторые процессы или явления, которые являются как бы их предзнаменованием. Основной задачей обеспечения национальной безопасности является своевременное обнаружение признаков угроз и их всесторонний анализ, на основании которого составляется прогноз о развитии вызовов, опасностей и перерастания их в угрозы, размерах ущерба от угроз. На наш взгляд, ОСОНБ обладает значительным потенциалом применения адекватных превентивных мер, позволяющих предупредить возникновение угроз национальной безопасности.
Во-вторых, принцип взаимодействия государственных органов с общественными объединениями и гражданами в целях обеспечения безопасности, который означает их совокупную скоординированную деятельность. Формами взаимодействия являются формирование и деятельность совместных координационных органов (комиссий, групп, штабов и проч.); проведение совместных совещаний, заседаний; обмен информацией; совместная разработка, обсуждение и реализация мер по обеспечению национальной безопасности и др.
На наш взгляд, прогрессивному развитию ОСОНБ способствует принцип баланса интересов личности, общества и государства, который ранее был закреплен в Законе Российской Федерации "О безопасности" <34>, но, к сожалению, был утрачен в Федеральном законе "О безопасности". Еще Г. Гегель отмечал, что "различные интересы... могут вступить в столкновение друг с другом, и... соглашение между ними требует... урегулирования, сознательно предпринимаемого стоящей над ними инстанцией" <35>. Важно учитывать соотношение между государственными интересами и интересами личности, общества, поскольку существует проблема определения границ государственного присутствия в различных сферах жизнедеятельности. Поэтому принцип баланса национальных интересов выступает конструктивным средством решения социальных конфликтов. Согласование интересов личности, общества и государства обеспечивается правовым механизмом государства, поскольку право является "убежищем" для конкретного человека "в его сложной, полной превратностей и бед жизни, знак защиты от бед, проистекающих от его же, человека, творения, призванного по своей глубокой сути быть стражем людских интересов..." <36>.
--------------------------------
<34> Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" (утратил силу). Статья 5.
<35> Гегель Г. Философия права. М., 1990. С. 266 - 267.
<36> Алексеев С.С. Тайна и сила права. Наука права: новые подходы и идеи. Право в жизни и судьбе людей. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 142 - 143.

В своей деятельности и государственные, и негосударственные субъекты обеспечения национальной безопасности используют универсальные методы управляющего воздействия, т.е. убеждение и принуждение. Разумеется, без использования административно-правовых методов практически невозможно создать упорядоченность общественных отношений в сфере безопасности, быстрое и эффективное решение всех возникающих проблем <37>. Однако, не отрицая стержневой роли методов принуждения, используемых государственными органами, наделенными властными полномочиями по выполнению задач в области обеспечения национальной безопасности, отметим, что при участии общественных объединений и граждан в реализации государственной политики в этой области <38> широко применяются методы убеждения. Преимущество убеждения заключается в том, что оно представляет собой непрерывный процесс целенаправленного воздействия, ориентированного на защиту национальных интересов; при этом достигается больший результат в обеспечении национальной безопасности путем формирования национальных ценностных установок; это позволяет эффективнее и с меньшими затратами достигать баланса интересов личности, общества и государства в конкретных исторических и иных условиях.
--------------------------------
<37> См.: Кондратов Б.П. Общественная безопасность. Административно-правовые средства ее обеспечения: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998.
<38> См.: Федеральный закон "О безопасности". Часть 4 ст. 4.

Убеждение реализуется в комплексе стимулирующих мер, осуществляемых в целях повышения сознательности, организованности и дисциплинированности, добросовестного соблюдения правовых норм. Справедливо Д.Н. Бахрах полагает, что сущность исполнительной власти не сводится только к "организованному принуждению" <39>. Ее деятельность преимущественно происходит при использовании метода убеждения в различных его формах непосредственной организаторской работы, согласования, координации, разъяснения, информирования, инструктирования, внушения, стимулирования, поощрения и т.п. Убеждение является средством предупреждения правонарушений, выступающих угрозами национальной безопасности, способствует воспитанию внутренней потребности и устойчивой привычки правомерного поведения.
--------------------------------
<39> См.: Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. N 3. С. 14.

Таким образом, актуальным является изучение не только компетенции отдельных общественных объединений в обеспечении национальной безопасности, но и научное системное исследование роли и сущности многоуровневой ОСОНБ Российской Федерации, поскольку только совместное функционирование государственной СОНБ и ОСОНБ способствует стабильному развитию демократического правового российского государства на основе соблюдения принципа баланса национальных интересов.

Литература

1. Алексеев С.С. Тайна и сила права. Наука права: новые подходы и идеи. Право в жизни и судьбе людей. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009.
2. Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981.
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005.
4. Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. N 3. С. 14.
5. Вицин С.Е. Системный подход и преступность. М., 1980.
6. Гегель Г. Философия права. М., 1990.
7. Градовский А.Д. Национальный вопрос в истории и литературе // Собр. соч. СПб., 1901. Т. 6.
8. Козлов Ю.М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М.: Юридическая литература, 1966.
9. Кондрашов Б.П. Общественная безопасность. Административно-правовые средства ее обеспечения: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1998.
10. Мильнер Б.З. Теория организации. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Инфра-М, 2000.
11. Россинский Б.В. Размышления о государственном управлении и административной ответственности // Административное право и процесс. 2016. N 5. С. 6 - 24.
12. Тихомиров Ю.А. Модернизация административного права: от "наказательности" к "регулирующему обеспечению" // Административное право и процесс. 2015. N 4. С. 5 - 11.
13. Цабрия Д.Д. Система управления: к новому облику (государственно-правовые аспекты). М., 1990.
14. Шергин А.П. Общественное и государственное управление (к 90-летию со дня рождения профессора Юрия Марковича Козлова) // Административное право и процесс. 2015. N 9. С. 7 - 11.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.