О соотношении отраслевого и территориального (губернского) тюремного управления органами исполнения наказания как элемент реформирования тюремной системы (нач. XIX - нач. XX в.). Статьи по предмету Уголовное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О СООТНОШЕНИИ ОТРАСЛЕВОГО И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО (ГУБЕРНСКОГО) ТЮРЕМНОГО УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЯ КАК ЭЛЕМЕНТ РЕФОРМИРОВАНИЯ ТЮРЕМНОЙ СИСТЕМЫ (НАЧ. XIX - НАЧ. XX В.)

В.И. АЛЕКСЕЕВ

Мощным импульсом к развитию отраслевого управления ссылкой были постановления Устава о ссыльных 1822 года, направленные к устройству быта ссыльных. В период его появления ежегодное число ссыльных вместе с каторжными составило от 3000 до 4000. С ростом антикрепостнических выступлений в 1800 - 1825 гг. изменилась численность и состав ссылаемых в Сибирь. Если в 1823 г. количество удаляемых в Сибирь составляло всего 2291 чел. <1>, то только в 1824 г. в Сибирь прибыло более 12000 чел. <2>.
--------------------------------
<1> Кодан С.В. Политическая ссылка в системе карательных мер самодержавия в первой половине XIX века. Иркутск, 1980. С. 12.
<2> ГАРФ. Ф. 122. Оп. 1. Д. 176. Л. 76.

Поселенцы поступали в ведение местных гражданских властей, основной целью которых было прикрепление их к земле и расселение по малолюдным территориям. До 1822 г. фактически не было специальных местных учреждений управления ссыльными. Посланный в Сибирь крестьянин находил поселение тяжким для себя бременем <3>. Что касается поселенцев, то управление ими вверено губернскими властями с образованием при губернских правлениях, в качестве особого отделения, экспедиций о ссыльных. Никакой власти над ссыльными экспедиции не имели; им не присвоена ни власть дисциплинарная, ни власть принуждения к работам <4>.
--------------------------------
<3> ГАРФ. Ф. 122. Оп. 1. Д. 176. Л. 80 об.
<4> Фойницкий И.Я. На досуге. СПб., 1898. С. 41.

Бессилие местного надзора за ссыльными не замедлило сказаться увеличением числа преступлений, с одной стороны, а с другой - плохими условиями быта ссыльных, чем и затруднялся успех их водворения. "Вообще ссыльные всех категорий поступают на поселение без всякой помощи от правительства, изыскивают пропитание, как знают и доживают свой век, при старости и болезнях, на попечении местных жителей". Территориально места ссылки подчинялись губернаторам, которые по закону состояли в номенклатуре Сената, но по вопросам управления ссылкой должны были руководствоваться указаниями МВД. Тюремная система первой половины XIX столетия становится объектом как отраслевого, так и территориального управления.
Следует отметить, что общая тенденция на централизацию и бюрократизацию общественно-политической жизни государства, характерная для первой половины XIX в., повлекла усиление отраслевой составляющей управления органами исполнения наказания.
Так, Закон 1851 г. превратил учреждения Общества попечительного о тюрьмах в послушное орудие управления. Круг деятельности комитетов Общества был сужен. Что касается местного тюремного управления тюрьмами, то они соответствовали центральному <5>. Снижение элемента благотворительности в тюремной системе сказалось на отдельных направлениях содержания арестантов. Переполнение тюрем и их запущенное состояние создавали неблагоприятные в санитарном отношении последствия для здоровья арестантов. Смотрители тюрем, не уполномоченные по закону на заведование важнейшими отраслями тюремного дела, получали фактическое управление ими, не неся за него никакой ответственности <6>.
--------------------------------
<5> ГАРФ. Ф. 122. Оп. 1. Д. 55. Л. 429.
<6> Общий обзор деятельности Министерства юстиции и Правительствующего Сената за царствование Императора Александра III. СПб., 1901. С. 104.

К трудностям отраслевого управления органами исполнения наказания в первой половине XIX столетия добавились трудности в связи с преобразованием Общества попечительного о тюрьмах. Сущность этих преобразований может быть объяснена следующим образом. Прежде попечительное общество при Александре I имело огромное влияние на непосредственное тюремное начальство. Закон же 1851 г. превратил учреждения общества в покорные орудия администрации. Председательство в комитетах везде было возложено на губернаторов и им предоставлено право назначения в комитеты других членов (Уст. сод. стр. изд. 1857 г., ст. 35) <7>. Тюремные комитеты во многих местах перестали собираться, в других же за не многими исключениями действовали крайне неуспешно.
--------------------------------
<7> ГАРФ. Ф. 122. Оп. 1. Д. 55. Л. 428.

Вследствие этого Совет общества, составляющий центральное учреждение, не только утратил всякое значение, но даже прекратил почти совсем свое существование. Теперь все вопросы отраслевого управления по тюремной части начали сосредоточиваться в Департаменте полиции исполнительной, от которого стали исходить распоряжения как по предметам ему прямо предоставленным, так и по ведомству попечительного общества. Сюда нужно добавить и снижение активности в деятельности Общества попечительского о тюрьмах <8>. Фактически управление сосредоточивалось в руках администрации, распределившись между губернаторами, губернским правлением и уездными полицейскими <9>.
--------------------------------
<8> Упоров И.В. Пенитенциарная политика России в XVIII - XX вв. СПб., 2004. С. 238.
<9> ГАРФ. Ф. 122. Оп. 1. Д. 55. Л. 429.

При этом главным руководящим и контролирующим органом стало губернское правление, функционеры которого не являлись служащими тюремного ведомства и не знали ее специфики. Вместе с тем исполнение уголовно-правовой кары, забота о слиянии ссыльных со свободным сибирским населением и об устройстве их быта - такова программа управления ссыльными <10>. Наконец возможность достигнуть ссылкой исправления преступников не оправдалась. Правила о правовых ограничениях ссыльных и строгость не принесли пользы <11>. Расширение колонизационной политики в Сибири заставило царизм обратить внимание на произвол и лихоимство местных сибирских властей, превративших ссылку в источник личных доходов.
--------------------------------
<10> Фойницкий И.Я. На досуге. СПб., 1898. С. 90.
<11> ГАРФ. Ф. 122. Оп. 1. Д. 176. Л. 87.

Департамент полиции исполнительной при слабом составе и ограниченных пределах власти и нередко вмешательства других ведомств не мог добиться желаемого результата в реализации основных направлений пенитенциарной политики. Одним из главных недостатков тюремного управления являлось одновременное участие в заведовании тюрьмами нескольких ведомств, из которых каждое в известной степени входит в распоряжение и действия другого. При этом к управлению местами заключения были причастны даже Главное управление путей сообщения и публичных зданий, заведовавшее исправительными арестантскими ротами гражданского ведомства, а также хозяйственный департамент Министерства внутренних дел, ведавший "устройством смирительных и рабочих домов и о всех по ним распоряжениям" <12>.
--------------------------------
<12> ГАРФ. Ф. 122. Оп. 1. Д. 55. Л. 427 об.

Таким образом, к середине XIX столетия в России полноценного отраслевого и губернского (территориального) управления органами исполнения наказания не было. Департамент полиции выступал только как координирующий орган и центр по охранению господствующих общественных отношений. Местное управление в каждой губернии или области принадлежало губернатору или начальнику области, как выше сказано, распределившись между губернаторами, губернским правлением и уездными полицейскими, не знавшими специфики пенитенциарного дела.
С уничтожением крепостной зависимости (1861 г.) коронным образом изменился весь строй экономических отношений и сделал убыточным всякий принудительный труд. Вследствие этого отдельные ведомства, принимавшие прежде преступников на свое попечение и занимавшие их работами, начинают одно за другим от этого отказываться <13>. Заводы работали в основном убыточно, и с отменой крепостного права вовсе прекратили свою деятельность.
--------------------------------
<13> ГАРФ. Ф. 122. Оп. 1. Д. 55. Л. 427.

Министерство финансов распродает частным лицам или просто закрывает заводы, где работали каторжные ссыльные и многие из поселенцев. Военное ведомство уничтожает крепостные каторжные работы. Главное управление путей сообщения отказывается от управления арестантскими ротами. Задача тюремного управления, таким образом, чрезвычайно расширяется. Независимо от исполнения наказаний для тяжких преступников, возникает необходимость их подвергать тюремному заключению и поэтому для ограниченного числа лиц, лишенных свободы, заменялось прежде розгами. Все это происходит в то время, когда указом от 1863 г. отменяется применение телесных наказаний.
Каторга как наказание оказалась неэффективной. В местах каторжных работ пришлось забыть о делении каторжных на разряды по ряду работ. Распределение ссыльнокаторжных производилось не согласно указаниям состоявшихся о них приговоров, а в зависимости от действительного положения тех или других имеющихся предприятий, заменяя назначенные работы другими <14>. При этом управление ссылкой в высшей степени разрознено, вследствие того что начальники губерний и областей обременены другими занятиями <15>. По мнению И.Я. Фойницкого, Западная Сибирь вовсе не нуждается в ссыльном управлении, т.к. она перестала быть местом штрафной колонизации. Очевидно, что существовавшая модель управления ссылкой исчерпала свой ресурс и становится препятствием для реализации пенитенциарных задач.
--------------------------------
<14> РГИА. Ф. 565. Оп. 8. Д. 29852. Л. 37 об.
<15> Фойницкий И.Я. На досуге. СПб., 1898. С. 77.

Наступивший уголовно-политический период в истории пенитенциарной политики поставил себе задачей создать для карательных мер такие условия, в силу которых они удовлетворяли бы интересам общества и заключенных. В пенитенциарной политике в связи с интеграцией пенитенциарно однородных элементов и введением краткосрочного, среднесрочного, долгосрочного наказаний актуальным в их реализации становится учет соотношения централизованного (отраслевого) и территориального управления. Правотворческая конкретизация в сфере тюремного управления - это представление о совокупности элементов "срочности" наказаний, их взаимодействия с социальным содержанием управления <16>.
--------------------------------
<16> Алексеев В.И. Правотворчество в области совершенствования тюремного управления в дискуссиях по модернизации тюремной системы (1872 - 1895 гг.) // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 20.

При изучении соотношения мнений о том, каким должно быть тюремное управление, видно, что участники правотворческого процесса были едины - централизованным и территориальным. "Создание главного тюремного управления и образование тюремных инспекций на местах - это два разновременных и чрезвычайно важных процесса" <17>. Статьей 155 проекта по тюремному преобразованию (1872 г.) устанавливаются функции центрального тюремного управления, и оно "учреждается в составе одного из высших государственных установлений" <18>.
--------------------------------
<17> Печников А.П. Тюремные учреждения Российского государства (1649 - окт. 1917). М., 2004. С. 212, 257.
<18> Кодан С.В. Политическая ссылка в системе карательных мер самодержавия в первой половине XIX века. Иркутск, 1980.

Тюремное управление в соответствии с уголовно-пенитенциарным правом в кибернетическом моделировании является системообразующим элементом пенитенциарной системы. Это означает, что "в рационально поставленном государственном управлении каждый последующий элемент должен подчиняться и обеспечивать предыдущий". Норма права, обладая прямыми связями преимущественно властного характера, при реализации уголовного наказания направлена к органам, исполняющим наказание. В ней содержится информация об условиях реализации изложенных функций карательно-воспитательного характера. Такие властные полномочия главное тюремное управление неоднократно подтверждало циркулярными распоряжениями.
Вертикальные связи правовых предписаний образуют иерархическую соподчиненность, когда низовое звено управления находится в зависимости от вышестоящего звена - главного тюремного управления (1879 г.) <19>. Законодатель тем самым сформировал отрасль тюремного управления, отличающуюся от департаментского. Создан определенный простор распорядительной и исполнительной деятельности по обеспечению самостоятельности и осуществлению единоличной власти. Управляющая система предполагает наличие иерархически ведущего системообразующего отраслевого центра, задающего условия и порядок ее разложения на функции и элементы. В управляемой системе условием ее целостности и стабильности является не наличие ведущего, лежащего за границами системы центра, а взаимная адаптация элементов системы к внешнему режиму управления и механизму собственной трансформации <20>.
--------------------------------
<19> Уст. сод. страж. // Свод законов Российской империи. СПб., 1890. Т. XIV. С. 106 - 107.
<20> Лазорин К.Б. Соотношение принципов централизации при построении системы государственного управления в России в XVIII - XIX веках // История государства и права. 2014. N 1. С. 23.

Отсюда вытекает, что вся совокупность процессов в ходе исполнения закона становится важнейшей составляющей пенитенциарной политики государства, в т.ч. обладающая обратной связью в системе управления. Контроль за исполнением наказания в тюремной системе характеризуется возможностью вмешиваться в деятельность контролируемого исправительного учреждения.
В свою очередь, "каждая управляемая социальная система состоит из целого ряда подсистем, которые являются элементами ее структуры и которые в своей совокупности определяют внутреннюю организацию системы" <21>.
--------------------------------
<21> Туманов Г.А. Введение в курс основ научной организации управления и труда в органах внутренних дел. М., 1970. С. 14.

В иерархической структуре тюремного управления реализуется управляющее государственное воздействие через среднее и низшее звенья органов управления. В 1890 г. в штат губернского правления вводится тюремная инспекция. Она осуществляла оперативное выполнение конкретных задач в местах лишения свободы, к которым относятся контроль и надзор, руководство местными тюремными администрациями. Тюремный инспектор являлся связывающим звеном между главным тюремным управлением и исправительными учреждениями. Фактически был образован новый субъект управления в среднем звене управления на губернском уровне.
Анализ правовых предписаний показывает, что вертикальные связи правовых предписаний образуют иерархическую соподчиненность, когда низовое звено тюремного управления находится в зависимости от вышестоящего звена - ГТУ. Несубординационные (горизонтальные) связи, не связанные с властвованием, часто именуются координационными. Сторонами отношений чаще всего выступают органы одного иерархического уровня, т.е. расположенные по горизонтали <22>. Опираясь на изложенное понимание "вертикальных" и "горизонтальных" линий в образовавшейся системе управления в тюремном ведомстве, следует отметить, что элемент вертикальных (субординационных) отношений - это способность власти к подчинению одних субъектов другими.
--------------------------------
<22> Алексеев В.И. Соотношение контроля и надзора в тюремной системе в контексте государственного специфического управления (1879 - 1917 гг.) // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2010. N 3. С. 21.

Для формирования модели тюремного управления и структурно-функциональных зависимостей элементов особенно приспособлен метод кибернетического моделирования. По мнению Г.А. Туманова, "основные признаки системных образований управляющей компоненты рассматриваются и исследуются кибернетикой", т.к. "кибернетика указывает, во-первых, каким требованиям должна отвечать социальная система, чтобы ею можно управлять, во-вторых, каким должно быть само управление, чтобы обеспечить эффективное функционирование социальной системы <23>. "Изучение, - пишет Б.С. Утевский, - не может уже происходить без привлечения кибернетики и кибернетических идей, как не может дальше и практика управления социальными процессами не опираться на достижения кибернетики" <24>.
--------------------------------
<23> Туманов Г.А. Введение в курс основ научной организации управления и труда в органах внутренних дел. М., 1970.
<24> Утевский Б.С. Что надо знать работникам исправительно-трудовых учреждений о кибернетике. М., 1969. С. 9.

Кибернетика создала новые методы управления, т.к. они основаны "на теснейшей двусторонней связи между управляющими и управляемыми органами" <25>.
--------------------------------
<25> Там же.

Осуществление принципа централизации управления и единоначалие в тюремном ведомстве, с одной стороны, непременно предполагало согласованное функционирование и взаимодействие всех структур, с другой - четкое распределение обязанностей между центральным органом и другими субъектами и иерархии управления. Поэтому разработка территориального тюремного управления и осуществление централизации управления обеспечивает единство правового пространства и сбалансированную пенитенциарную политику, обеспечивающую эффективное исполнение наказаний. Значение специфического государственного управления состоит в установлении необходимого взаимодействия между всеми элементами системы, в создании условий для нормальной работы.
Закон от 11 декабря 1879 г. определил основные направления управления местами лишения свободы. Продолжая реформаторскую линию, законодатель в пореформенный период издал несколько нормативно-правовых актов, определявших систему управления, штаты различных видов исправительных учреждений, управления ссылкой. Системно-структурный анализ существенных признаков системности тюремного управления показывает, что функции низшего звена тюремной системы становятся разнообразными, обеспечивающими пенитенциарно-педагогическое воздействие на арестантов <26>, соблюдение условий порядка и содержания арестантов, производства арестантских работ. Низшему звену уголовно-пенитенциарной системы, находившемуся под юрисдикцией Министерства юстиции, исходя из правовых предписаний, изложенных в законах, государством были делегированы государственно-властные полномочия.
--------------------------------
<26> Уст. сод. страж. // Свод законов Российской империи. СПб., 1890. Т. XIV. С. 115.

Их деятельность состояла в координации действий между тюремной инспекцией и правоохранительными органами, суда, прокуратуры, полиции, комитета попечительного о тюрьмах.
Спектр отношений губернской тюремной инспекции охватывается, с одной стороны, контролем за исполнением наказаний, а с другой стороны, сотрудничеством между тюремной инспекцией и правоохранительными органами в интересах совместного достижения целей уголовного наказания, взаимодействием с одноуровневыми звеньями регионального управления. Под этим углом зрения правовое регулирование управления местами лишения свободы призвано отразить представление, во-первых, как об объекте управления и, во-вторых, как о субъекте управления, конкретное управляющее воздействие которого основано на специально-юридическом воздействии и реализации пенитенциарной политики.
Управленческие решения на среднем уровне тюремной системы призваны обеспечить эффективное функционирование организации контроля и надзора за исполнением наказания. Особая роль во взаимодействии различных элементов правоохранительных органов регионального уровня принадлежит присутственным местам для представления арестантов из тюрем для допроса, очных ставок во время производства дела о них (ст. ст. 255 - 263 Уст. сод. страж.) <27>. В частности, губернское тюремное присутствие учреждалось в местах нахождения губернских тюремных управлений. Они состояли под руководством председателя местного окружного суда, вице-губернатора, прокурора суда и начальника губернского тюремного управления <28>.
--------------------------------
<27> РГИА. Ф. 565. Оп. 8. Д. 29852. Л. 17.
<28> Уст. сод. страж. // Свод законов Российской империи. СПб., 1890. Т. XIV. С. 106.

Перемена подведомственности в тюремном управлении, т.е. переход тюремной системы под юрисдикцию Министерства юстиции создал существенные предпосылки для обеспечения как центрального, так и губернского тюремного управления. Следовательно, организация местного тюремного управления представляет наибольшие трудности ввиду оперативного принятия иногда решительных мер по наведению правопорядка в местах лишения свободы, чем организация управления центрального.

Литература

1. Алексеев В.И. Правотворчество в области совершенствования тюремного управления в дискуссиях по модернизации тюремной системы (1872 - 1835 гг.) // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 20 - 24.
2. Алексеев В.И. Прямые и обратные связи в тюремном управлении в контексте кибернетического моделирования (1879 - 1917 гг.) // Административное право и процесс. 2009. N 2. С. 22 - 25.
3. Алексеев В.И. Соотношение контроля и надзора в тюремной системе в контексте государственного специфического управления (1879 - 1917 гг.) // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2010. N 3.
4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Омега-Л, 2004.
5. Кодан С.В. Политическая ссылка в системе карательных мер самодержавия в первой половине XIX века. Иркутск, 1980.
6. Лазорин К.Б. Соотношение принципов централизации при построении системы государственного управления в России в XVIII - XIX веках // История государства и права. 2014. N 1. С. 21 - 26.
7. Общий обзор деятельности Министерства юстиции и Правительствующего Сената за царствование Императора Александра III. СПб., 1901.
8. Печников А.П. Тюремные учреждения Российского государства (1649 - окт. 1917). М., 2004.
9. Туманов Г.А. Введение в курс основ научной организации управления и труда в органах внутренних дел. М., 1970.
10. Упоров И.В. Пенитенциарная политика России в XVIII - XX вв. СПб., 2004.
11. Утевский Б.С. Что надо знать работникам исправительно-трудовых учреждений о кибернетике. М., 1969.
12. Фойницкий И.Я. На досуге. СПб., 1898.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Уголовное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.