Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы:Административно-правовые аспекты публичного управления государственно-частным партнерством. Статьи по предмету Административное право
Вернуться к списку статей по юриспруденции
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫМ ПАРТНЕРСТВОМ
А.Н. ЛУКИНА
Государственно-частное партнерство во всем мире зарекомендовало себя как действенный механизм взаимодействия бизнеса и власти, с помощью которого государство может решить стоящие перед ним задачи.
В настоящее время в России вопросы об эффективном управлении путем привлечения частных денежных средств в сферу ответственности государства стоят особенно остро. Например, Д.А. Медведев в своем выступлении на Красноярском экономическом форуме отметил, что "проекты развития инфраструктуры требуют огромных инвестиций, и только бюджетными средствами эту проблему не решить. Необходимо более активно использовать потенциал государственно-частного партнерства, создавать условия для привлечения длинных денег" <1>.
--------------------------------
<1> Д. Медведев призвал активнее использовать государственно-частное партнерство. URL: http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20130215091142.shtml.
Несмотря на то что государство нуждается в привлечении частного сектора для выполнения своих задач, например, по таким основаниям, как наличие у бизнеса денежных средств на создание инфраструктуры, обладание соответствующими компетенциями по структурированию и управлению проектами, наличие опыта реализации подобных проектов и т.д., применение государственно-частного партнерства на практике является событием, а не повседневной реальностью. По нашему мнению, такая ситуация складывается из-за того, что публичный партнер в лице органов исполнительной власти различных уровней не знает, как ему реализовать такой проект, а именно отсутствует процедура принятия решения о реализации государственно-частного партнерства.
Мы полагаем, что "применение норм административного и некоторых других отраслей публичного права требует во многих случаях специального процессуального оформления, т.е. четкого определения содержания и последовательности действий по рассмотрению и разрешению конкретных индивидуальных дел, а также иных юридически значимых действий уполномоченными на то органами и должностными лицами публичной власти" <2>. Однако на федеральном уровне, кроме Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <3> (далее - Закон о концессионном соглашении), отсутствуют иные нормативные правовые акты, которые бы регулировали процесс реализации публичным партнером государственно-частного партнерства.
--------------------------------
<2> Административный процесс: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. М.А. Штатиной. М.: Юрайт, 2015. С. 13.
<3> Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // Российская газета. 2005. 26 июля. N 161.
Стоит отметить, что в Законе о концессионных соглашениях процесс принятия решения о заключении концессионного соглашения не описан. В ст. ст. 10 и 22 комментируемого нормативного правового акта указаны только условия, которые должны быть в решении концедента и существенные условия концессионного соглашения, но то, как эти условия орган исполнительной власти должен сформировать, какие действия необходимо предпринять, чтобы сформировать такие условия концессионного соглашения, которые, с одной стороны, будут интересны инвесторам, но, с другой стороны, должны выражать публичный интерес, в Законе о концессионных соглашениях не указано.
По нашему мнению, В.А. Кабашкин неспроста задается вопросом, "способен ли существующий аппарат, не имеющий достаточных навыков реализации проектов ГЧП, адекватно сформировать политику федерального и регионального развития ГЧП..." <4>, ведь реализация государственно-частного партнерства полностью зависит от публичного партнера, до вступления в силу изменений в Закон о концессионных соглашениях, вносимых Федеральным законом от 21.07.2014 N 265-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <5>, которые предусматривают право частной инициативы.
--------------------------------
<4> Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: МИЦ, 2010. С. 151.
<5> Федеральный закон от 21.07.2014 N 265-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
Когда публичный партнер в лице органов местного самоуправления или органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации сталкивается на практике с необходимостью заключения концессионного соглашения, то возникает множество вопросов, например: если имущество, являющееся государственной собственностью, передается на длительный срок для реконструкции, то почему именно это имущество передали по концессионному соглашению? Почему пришли к выводам о том, что необходимо заключить концессионное соглашение, а не реализовать проект другим способом? Как будут происходить расчеты с частным партнером за осуществление им инвестиционных вложений в проект? Как осуществить такой расчет с помощью бюджетных средств и тем самым снизить стоимость услуг для населения? Ответов на эти вопросы в настоящее время в законодательстве нет.
Некоторые субъекты Российской Федерации предприняли попытку решить вопрос правового урегулирования процедуры принятия решения о реализации государственно-частного партнерства.
Например, в г. Санкт-Петербурге, помимо Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах", который регулирует вопросы по государственно-частному партнерству: дает определение государственно-частному партнерству, описывает принципы, формы участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве, в т.ч. описывает порядок заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, проведением конкурсных процедур и т.д. <6>, Постановления правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 г. N 89 "О Комитете по инвестициям и стратегическим проектам", согласно которому в Санкт-Петербурге государственную политику по государственно-частному партнерству осуществляет орган исполнительной власти - комитет по инвестициям и стратегическим проектам <7>, было принято распоряжение Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга от 08.12.2009 N 92 "Об утверждении административного регламента Комитета по инвестициям и стратегическим проектам по исполнению государственной функции по проведению экспертизы материалов, необходимой для определения наличия оснований для принятия решения о реализации инвестиционного проекта путем участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве" <8>, в котором описана процедура принятия решения публичным партнером по участию в государственно-частном партнерстве.
--------------------------------
<6> URL: http://www.g-k-h.ru/directory/legal-acts/gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo/zakon-sankt-peterburga-25-12-2006n627-100.
<7> Постановление правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 г. N 89 "О Комитете по инвестициям и стратегическим проектам" // Официальный сайт администрации Санкт-Петербурга. URL: http://gov.spb.ru/norm_baza/.
<8> Распоряжение Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга от 8 декабря 2009 г. N 92 "Об утверждении административного регламента Комитета по инвестициям и стратегическим проектам по исполнению государственной функции по проведению экспертизы материалов, необходимой для определения наличия оснований для принятия решения о реализации инвестиционного проекта путем участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве". URL: http://gov.spb.ru/norm_baza.
Согласно указанному регламенту исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга подают в комитет по инвестициям и стратегическим проектам обращение в произвольной письменной форме об исполнении государственной функции и технико-экономическое обоснование инвестиционного проекта, реализация которого предполагает применение механизма государственно-частного партнерства (далее - проект), в состав которого входят следующие документы и сведения:
- описание проекта с указанием объема работ;
- анализ потребности в реализации проекта для нужд Санкт-Петербурга, оценку способности проекта обеспечить соответствие проекта целевым ориентирам программ социально-экономического развития Санкт-Петербурга, задачам и целевым значениям индикаторов выполнения задач, стандартам проживания в Санкт-Петербурге, установленным законами Санкт-Петербурга о программах социально-экономического развития Санкт-Петербурга на соответствующие годы;
- анализ возможных вариантов реализации проекта;
- оценку совокупного объема инвестиций, включая структуру инвестиций по объектам и срокам их финансирования;
- оценку стоимости и экономической эффективности проекта;
- оценку финансовой доступности проекта, анализ его финансовой устойчивости и привлекательности;
- оценку возможностей привлечения инвесторов;
- описание требований к земельному участку, в т.ч. его размер и вид разрешенного использования;
- анализ правовых условий реализации проекта;
- оценку выявленных рисков по проекту;
- оценку финансовой, технической или экономической эффективности реализации проекта путем участия Санкт-Петербурга в ГЧП по сравнению с его реализацией Санкт-Петербургом иными способами (в т.ч. по вопросам снижения затрат, лучшего соотношения цены и качества, более эффективного расходования средств бюджета Санкт-Петербурга);
- сведения о составе и имущественно-правовом статусе вовлекаемых в реализацию проектов объектов недвижимости;
- иные сведения о технических, технологических, финансовых, календарных, организационных, правовых, коммерческих, экологических параметрах проекта, которые (с учетом особенностей проекта) необходимо учитывать при принятии решения об эффективности участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве.
Комитет по инвестициям и стратегическим проектам рассматривает указанные материалы, и результатом такого рассмотрения является заключение о проведении экспертизы, представленных материалов, которое ложится в основу решения о реализации проекта государственно-частного партнерства.
Стоит отметить, что опыт Санкт-Петербурга по регламентации процедуры принятия решения о реализации инвестиционного проекта путем участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве - это единичный пример решения этого вопроса, несмотря на то что, как абсолютно верно отмечает В.И. Кузнецов, во всех случаях, когда государство выступает одной из сторон отношений, требуется следовать точно установленному порядку. В этом заключается один из способов защиты прав отдельных лиц во взаимоотношениях с государством <9>. К выдвинутому утверждению считаем необходимым добавить, что порядок действий при принятии решения органом исполнительной власти нужен не только для защиты прав граждан, но и для исполнения поставленных задач публичным партнером. Однако попытки органов исполнительной власти и местного самоуправления привлечь частных инвесторов в создание инфраструктуры по государственно-частному партнерству напоминают "блуждание в темноте", а не систематизированный подход. Возникает вопрос: почему субъекты Российской Федерации не спешат законодательно урегулировать вопрос принятия решения о реализации государственно-частного партнерства?
--------------------------------
<9> Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практическое пособие. М.: Юриспруденция, 2010. С. 20.
Ответ, по нашему мнению, кроется в отсутствии должного законодательного регулирования этого вопроса на федеральном уровне, т.к. для того, чтобы принять решение о реализации государственно-частного партнерства, орган исполнительной власти должен соблюсти административную процедуру его принятия, при этом принятие такого решения должно быть функцией этого органа исполнительной власти.
В.И. Кузнецов государственную функцию определяет как нормативно установленную Конституцией РФ, актами РФ (федеральными законами, актами Президента РФ, Правительства РФ), а также актами субъекта РФ (законами субъекта РФ, актами органов исполнительной власти) регулярно осуществляемую деятельность субъекта права в целях непосредственной реализации и/или обеспечения реализации его властных полномочий <10>.
--------------------------------
<10> Кузнецов В.И. Указ. соч. С. 30.
В нормативно-правовых актах РФ в настоящее время нет определения понятия "государственная функция", потому, как верно отмечает И.П. Давыдова, необходимо на законодательном уровне дать определение муниципальной и государственной функции, т.к. они имеют непосредственное отношение к деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при оказании государственных и муниципальных услуг. Отсутствие указанных понятий в законодательстве порождает неопределенность правоприменения <11>.
--------------------------------
<11> Давыдова И.П. Государственные (муниципальные) услуги и функции: сущность правовых категорий // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 9. С. 25 - 27.
А.Ф. Ноздрачев дает следующую типологию государственных функций: функции по принятию нормативных правовых актов (правоустанавливающие функции), функции по контролю и надзору (правоприменительные функции), функции по управлению государственным имуществом, функции по оказанию государственных услуг <12>.
--------------------------------
<12> Ноздрачев А.Ф. Основные направления современных административных реформ. Стабильность и динамика // Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва, 1 - 3 июля 2006 г. / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: КОНТРАКТ, 2007. С. 40 - 45.
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" предусматривает четыре вида функций федеральных органов исполнительной власти: 1) принятие нормативных правовых актов; 2) контроль и надзор; 3) управление государственным имуществом; 4) оказание государственных услуг.
Из приведенных видов и определений государственной функции, по нашему мнению, сложно определить, относится ли принятие решения по использованию механизмов государственно-частного партнерства к государственной функции или нет, т.к. публичный партнер самостоятельно не осуществляет управление государственным имуществом, так же как он не осуществляет оказание государственных услуг.
На основании изложенного можно сделать вывод, что без системного теоретического подхода к определению таких правовых категорий, как "государственные функции", "публичное управление", "государственно-частное партнерство", урегулировать вопрос по публичному управлению государственно-частным партнерством будет затруднительно или невозможно, т.к. проблемы теории права всегда касаются его воплощения на практике отсутствием должного правового регулирования складывающихся отношений.
На наш взгляд, должна быть регламентирована процедура взаимодействия органов исполнительной власти по принятию решения относительно реализации проекта по государственно-частному партнерству, при этом общие требования к такой процедуре необходимо сформулировать на федеральном уровне, чтобы субъекты Российской Федерации не шли каждый своим путем, а было законодательно закрепленное единообразие.
Литература
1. Административный процесс: Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. М.А. Штатиной. М.: Юрайт, 2015. С. 13.
2. Давыдова И.П. Государственные (муниципальные) услуги и функции: сущность правовых категорий // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 9. С. 25 - 27.
3. Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. М.: МИЦ, 2010. С. 151.
4. Кузнецов В.И. Административные регламенты. Юридические вопросы: Научно-практическое пособие. М.: Юриспруденция, 2010. С. 20.
5. Ноздрачев А.Ф. Основные направления современных административных реформ. Стабильность и динамика // Материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва, 1 - 3 июля 2006 г. / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: КОНТРАКТ, 2007. С. 40 - 45.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.