Основные формы реализации межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации. Статьи по предмету Конституционное право России

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ю.Н. ЗАМОЛОЦКИХ

При осуществлении своих полномочий с целью осуществления межведомственного взаимодействия органы исполнительной власти при реализации своих функций используют соответствующие формы и, таким образом, достигают разрешения поставленных перед ними трудовых задач, где формы позволяют ответить на вопрос, каким способом будет реализовываться межведомственное взаимодействие.
Однако учеными-административистами вопрос о формах межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти обсуждается крайне ограниченно и практически не рассматриваются действенно реализуемые формы <1>. А ведь именно в случае практической реализации эффективных и изученных форм можно говорить о высоком качестве совместных полномочий государственных органов. Так, выделяемые в научной литературе формы взаимозаменяют или поглощают друг друга, а некоторые по смыслу очень схожи <2>. Немаловажной проблематикой представляется и то, что в своем большинстве правоведы зачастую путают формы межведомственного взаимодействия с реализацией государственных функций, например с контролем, прогнозированием и т.д., при этом формы - это практические способы реализации государственных функций, которые сопоставлять не представляется верным. Поэтому с учетом теоретической и практической важности данного вопроса рационально выделить основные формы межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти.
--------------------------------
<1> См.: Безруков А.В. Модернизация форм взаимодействия федерального и региональных законодателей // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 1. С. 18 - 20.
<2> См.: Бакаева О.Ю., Шилина Е.В. Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов // Банковское дело. 2006. N 2. С. 25; Голубев А.Г. Организационные и правовые основы участия губернатора во взаимодействии УИС и органов власти региона: исторический и теоретико-управленческий аспект // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2006. N 4. С. 25.

К основным формам межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти следует отнести:
1) подготовительные формы межведомственного взаимодействия, включающие в себя:
а) информационно-аналитическую форму взаимодействия, которая является составным элементом управленческой деятельности многих органов исполнительной власти различных уровней. Данная деятельность служит для сбора информации, необходимой для выявления проблем в различных сферах жизнедеятельности (например, в социальной, политической, экономической, военной, экологической и иных сферах), поскольку одному ведомству собрать все необходимые сведения по имеющейся проблеме порой не представляется возможным. Данная форма также подразделяется на форму межведомственного анализа; форму межведомственного прогнозирования. Указанные формы взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга, это можно обосновать следующим.
Так, форма межведомственного анализа направлена на совместные аналитические разработки различных органов исполнительной власти, где на основе полученных результатов может строиться дальнейшее прогнозирование развития внутриполитической, социально-экономической, криминологической и иной обстановки, которая влияет на развитие и функционирование общества и государства в целом. Эти формы особенно важны на подготовительном этапе, поскольку совмещение потоков информации, организуемых различными органами исполнительной власти, значительно обогащает прогнозируемую информацию и тем самым позволяет предвидеть появление новых проблем в той сфере, на которую направлены все силы межведомственного взаимодействия (например, возможные конфликты между преступными сообществами или в социальной сфере). Так как любая сумма полученных данных, воспроизводящая ту или иную модель политических или экономических целей государственных функций, должна анализироваться с точки зрения прогноза вариантов развития событий, что предопределяет расстановку и тактику использования различных профессиональных сил. Подобные данные также необходимы для дальнейшей выработки тактики реализации совместных полномочий органов исполнительной власти;
б) директивную форму взаимодействия, которая предусматривает совместную разработку руководящих указаний, правил или распоряжений общего характера, обязательных для выполнения всеми органами исполнительной власти при их совместной работе. Указанная форма также очень важна на подготовительном этапе, поскольку от тех общих правил, которые органы исполнительной власти установят до начала работы, порой и зависит конечный результат всего взаимодействия;
в) подготовку и организацию совместных мероприятий, например, при реализации данной формы сотрудники органов исполнительной власти определяют круг участников межведомственного взаимодействия (сотрудников органов исполнительной власти), обладающих научными, техническими и иными специальными познаниями, необходимыми для выполнения стоящих перед органами исполнительной власти профессиональных задач. При такой форме взаимодействия предусматриваются график включения соответствующих участников взаимодействия, их функции, подстраховка и изменение плана действий на случай возникновения непредвиденных обстоятельств и т.д.;
2) основные практические формы взаимодействия, к которым можно отнести:
а) выработку единой концепции совместного взаимодействия (например, в сфере противодействия организованной преступности или развития мелкого предпринимательства в России). Результаты совместной выработки стратегии могут быть реализованы в предложениях при подготовке различных совместных планов работы, организационно-тактических мероприятий, комплексных операций или ведомственных актов (приказов, постановлений), локальных решений;
б) выработку тактики совместной работы в условиях межведомственного взаимодействия. Данная форма позволяет осуществлять определенные тактические действия согласованно (например, совместно непрерывное слежение за объектами оперативной проверки; перекрытие каналов передачи информации в среде проверяемых; использование данных учета и архивов различных органов исполнительной власти и т.д.);
в) совещательную форму взаимодействия, которая воплощается при работе соответствующего совещательного органа (например, комиссии по вопросам взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и т.д.);
г) согласование документов, необходимых как для организационных аспектов реализации межведомственного взаимодействия, так и для осуществления самой совместной профессиональной деятельности;
д) форму делегирования полномочий - передачу части функций одного органа исполнительной власти другому (например, федерального органа исполнительной власти региональному), при этом государственный орган, который делегирует свои полномочия, может оставить за собой право контролировать и координировать работу делегированного. Поскольку в случае полной передачи полномочий одного органа исполнительной власти другому сложно говорить о каком-либо межведомственном взаимодействии <3>;
--------------------------------
<3> См.: Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 15.

3) разрешительные формы взаимодействия, которые уже предусматривают определенный действенный результат взаимодействия, а не только установления правил работы и подготовительные процедуры. К таковым можно отнести:
а) рабочие встречи сотрудников или работников различных органов исполнительной власти, которые организовываются для повышения оперативности взаимного информирования, оперативного реагирования на возникшую проблему (например, борьбу с безнадзорностью и беспризорностью или организованной преступной деятельностью). На таких встречах достигаются определенные договоренности о координации действий и обмене информацией, готовятся планы совместных мероприятий и т.д. Также в ходе таких встреч выносят предложения: по увеличению объемов обмена информацией; взаимообмену (для использования в работе по конкретным мероприятиям) различной техники (например, специальных технических средств и т.д.). Особое значение такие встречи имеют в борьбе с межрегиональными и международными преступными группами, в разоблачении коррумпированных должностных лиц и т.д.
Однако данной форме взаимодействия присущи некоторые проблемы, к примеру, существует проблема пределов взаимного ознакомления с оперативно-розыскной информацией и ее источниками. Сложилась тенденция, согласно которой источники оперативной информации лишь в крайних случаях расшифровываются перед сотрудниками других ведомств, а именно в тех случаях, когда эти сотрудники готовят их внедрение в среду разрабатываемых. В большинстве же случаев оперативная информация фигурирует "обезличенно", т.е. при обмене ею используют только проверенные факты, без указания условий, а тем более конфидентов, которыми они установлены. Чаще всего обмен происходит с помощью меморандумов - письменных обобщений с указанием целесообразных вариантов использования оперативной информации;
б) информационную форму взаимодействия, необходимую для того, чтобы получить определенную информацию, которую можно получить посредством консультации наиболее ориентированного органа исполнительной власти в той или иной области знаний; запроса на предоставление определенных информационных данных. Взаимодействие с учетом этой формы завершается с получением соответствующей информации;
в) обмен профессиональным опытом и профессиональными кадрами, данную форму взаимодействия можно проиллюстрировать на примере борьбы с преступностью. Так, в органах внутренних дел накоплен огромный опыт разоблачения расхитителей, взяточников, дельцов теневой экономики, мошенников, рэкетирских групп и т.д. Сотрудники правоохранительных органов хорошо осведомлены о нравах и обычаях преступной среды, знают сильные и слабые (уязвимые) места преступников и т.д. Эти знания могут понадобиться сотрудникам ФСБ, ФСКН, ФТС и т.д., особенно в работе по привлечению граждан к конфиденциальному сотрудничеству и т.д.;
г) осуществление целевой совместной деятельности. Совместная деятельность как форма взаимодействия органов власти предполагает выполнение каждым органом власти определенной работы с использованием собственных ресурсов в целях обеспечения функций государства. Такая совместная деятельность может осуществляться как на основе закона, так и на основе договора между ее участниками путем объединения их усилий и материальных средств. Совместная деятельность обусловлена общими социально-экономическими задачами, которые возникают в сферах деятельности Федерации и субъектов Федерации, и равной заинтересованностью в их согласованном решении. Органы государственной власти выступают здесь как публичные юридические лица в гражданском обороте с определенными материальными ресурсами, находящимися в их ведении;
д) проведение совместных комплексных целевых мероприятий, операций, проверок, проектов и т.д. Данная форма может иметь две разновидности: во-первых, это подобные взаимодействия, рассчитанные на длительный срок с последовательным накоплением информации, профессионального опыта, поэтапным введением сил и средств различных органов исполнительной власти. Таким примером могут быть совместные мероприятия МВД РФ и ФСБ РФ по пресечению организованной преступной деятельности. А во-вторых, это краткосрочные, единичные совместные действия государственных органов локального характера, например, с целью массированных "ударов" по определенным объектам, механизмам преступной деятельности с использованием максимального количества сил и средств различных органов исполнительной власти на конкретно определенных направлениях и в криминогенных местах. Таким способом в несколько этапов проводятся совместные операции "Трал", "Перехват", "Заслон", "Янтарь", "Золото", "Допинг", "Мак" <4>, направленные на предотвращение незаконного вывоза сырья, полуфабрикатов, драгоценных и редкоземельных металлов, драгоценных камней, антиквариата и валюты, ввоза оружия, наркотиков и т.д.
--------------------------------
<4> См., например: Горяйнов К.К., Овчинский В.С., Синилов Г.К. Теория оперативно-розыскной деятельности: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2006. 832 с.

Данные формы межведомственного взаимодействия весьма эффективны, поскольку в настоящее время можно наблюдать то, что в международных аэропортах, морских, речных портах, на крупных железнодорожных узлах, автомобильных трассах, а также на внутренних российских транспортных магистралях созданы и действуют совместные оперативные группы сотрудников МВД, ФСБ и ФТС. В результате проведения совместных крупномасштабных целевых операций на указанном направлении деятельности выявлены и пресечены сотни преступлений, изъято значительное количество огнестрельного оружия как отечественного, так и иностранного производства, боеприпасов, взрывчатых веществ, наркотиков, антиквариата и т.д.;
е) формы совместного оперативного и аналитического поиска решения поставленных государством задач, которые могут реализоваться как по одному направлению взаимодействия, так и по нескольким одновременно;
ж) координационная форма - это еще одна важная форма межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти, которая предусматривает направление деятельности органов исполнительной власти более компетентным государственным органом, заставляющим весь механизм межведомственного взаимодействия двигаться слаженно и в одном направлении <5>;
--------------------------------
<5> См.: Кудинов В.В. К вопросу о формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по защите Государственной границы Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 8. С. 38 - 45.

з) контролирующая форма реализации межведомственного взаимодействия, которая может реализовываться двумя способами.
Первый - это совместный контроль органов исполнительной власти за определенной сферой общественных отношений (например, в пределах своей компетенции федеральная служба может взаимодействовать с контрольно-надзорными органами исполнительной власти субъектов РФ непосредственно либо через свои территориальные органы, путем совместного проведения контрольных и надзорных мероприятий; делегирования части полномочий при проведении государственного контроля и надзора).
Второй - это контроль одного государственного органа за эффективностью осуществления профессиональной деятельности других органов <6>. Однако здесь имеет место определенное ограничение. Так, например, в горизонтальных межведомственных отношениях, которые основаны на равенстве, без соответствующего добровольного соглашения всех участников межведомственного взаимодействия недопустима такая форма, как контроль за деятельностью друг друга.
--------------------------------
<6> См.: Лобанов И.В. Формы взаимодействия органов государственной власти в Российском федеративном государстве // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2011. N 2 (18). С. 3 - 8.

Отдельно следует также отметить инновационные формы реализации межведомственного взаимодействия, к которым следует отнести:
а) форму электронного взаимодействия, которая реализуется при оказании государственных услуг населению, посредством электронного обмена органов исполнительной власти необходимыми для оказания услуг документами, выдаваемыми государственными органами, которые непосредственно и являются участниками подобного взаимодействия;
б) инновационно-коммуникационную форму межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти, которая предусматривает организацию взаимодействия между государственными органами посредством использования современных технологий (например, сети Интернет, локальные межведомственные сети, базы данных и т.д.). Данная форма позволяет проводить сетевые консультации, вебинары, селекторные совещания, телеконференции и т.д.
Таким образом, в результате анализа названных выше форм следует отметить, что органы исполнительной власти могут одновременно применять все формы взаимодействия для более эффективного осуществления своей деятельности. А также использование указанных выше форм позволит органам исполнительной власти лучше выполнять свои функции, связанные с реализацией внешней и внутренней политики государства.

Литература

1. Безруков А.В. Модернизация форм взаимодействия федерального и региональных законодателей // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 1. С. 18 - 20.
2. Бакаева О.Ю. Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов // Банковское дело. 2006. N 2. С. 25.
3. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 15.
4. Кудинов В.В. К вопросу о формах взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по защите Государственной границы Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 8. С. 38 - 45.
5. Лобанов И.В. Формы взаимодействия органов государственной власти в Российском федеративном государстве // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2011. N 2 (18). С. 3 - 8.
6. Трыканова С.А. Актуальность совершенствования организационно-правовых условий межведомственного взаимодействия правоохранительных органов РФ с органами государственной и муниципальной власти РФ в борьбе с нелегальной миграцией // Миграционное право. 2015. N 2. С. 22 - 24.
7. Баранов Ю.А. Об опыте межведомственного взаимодействия и профилактике экстремизма. Авторский материал прокурора Ростовской области Ю.А. Баранова // Прокурор. 2014. N 1. С. 48 - 51.
8. Петрова Т.А. Проблемы взаимодействия подразделений органов внутренних дел с другими субъектами государственного предупреждения преступлений и иных правонарушений: Межведомственный круглый стол. Москва, 27 октября 2011 г. / ВНИИ МВД России // Административное право и процесс. 2012. N 2. С. 78 - 80.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.