Методы управления государственным долгом: финансово-правовое регулирование. Статьи по предмету Финансовое право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ: ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Ю.К. ЦАРЕГРАДСКАЯ

В теории управления государственным долгом принято считать, что подобное управление может осуществляться посредством применения двух управленческих подходов - административного и финансового <1>.
--------------------------------
<1> См.: Пушкарев Д.В. Совершенствование механизма эффективного управления государственным долгом: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2003. С. 48 - 49.

При использовании первого подхода все операции с долговыми обязательствами государства возможны на основании прямых директив уполномоченных органов государственной власти, что, как правило, сказывается на результативности данного управления, поскольку не производится оценка экономической эффективности действий по управлению государственным долгом.
Второй подход, наоборот, изначально нацелен на анализ финансовых показателей и на получение максимально возможного эффекта от привлекаемых займов при минимизации связанных с ними издержек, то есть в основу закладывается принцип снижения рисков и оптимальности при управлении государственным долгом.
В практической финансовой деятельности государств, как правило, используется сочетание административного и финансового подходов, позволяющих эффективно проводить операции с долговыми обязательствами государства. Использование сочетания различных групп методов является наиболее эффективным при управлении государственным долгом. В частности, М.Х. Канкулов указывает на то, что управление должно быть системным, а систему управления государственным долгом определяет как систему привлечения государством необходимых финансовых ресурсов и использования единого комплекса взаимосвязанных бюджетных, финансовых, учетных, организационных, контрольных и других процедур, направленных на эффективное регулирование объема и структуры государственного долга и снижения влияния долговых обязательств на темпы социально-экономического развития национального хозяйства <2>.
--------------------------------
<2> См.: Канкулов М.Х. Совершенствование механизма управления государственным внешним долгом Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2008. С. 8.

По мнению Е.В. Покачаловой, в условиях рыночного хозяйства преобладающими должны являться экономические и финансовые методы управления государственным долгом, рассматриваемые в узком и широком понимании. Причем в широком понимании автор включает и возможность использования административно-правовых и гражданско-правовых методов управления <3>.
--------------------------------
<3> См.: Покачалова Е.В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты). Саратов, 2007. С. 305.

Другой плоскостью споров о методах управления государственным долгом является вопрос о преобладании в правовых методах - императивных или диспозитивных - методов, зародившихся еще с момента становления науки финансов и финансового права. М.М. Сперанский в работе "План финансов" отмечал, что приоритет интересов государства неоспорим над интересами субъектов - держателей государственных долговых бумаг, но это ни в коем случае не отвергает наличия гражданских прав и свобод, а только лишь подчеркивает специфику данных правоотношений <4>.
--------------------------------
<4> См.: Сперанский М.М. План финансов. У истоков финансового права. М., 1998. С. 64 - 65; Соколов Е.А. Финансово-правовые механизмы управления государственным внутренним долгом: теория, практика, проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 153.

Практическая реализация элементов диспозитивности в управленческих отношениях, связанных с государственным долгом, проявилась в 90-е годы, когда нормы гражданского законодательства стали содержать положения о договоре государственного займа, заложившие и дискуссию о частноправовом характере регулирования в финансовом праве. В частности, ст. 817 ГК РФ устанавливает правила о том, что государственные займы являются добровольными, а договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг <5>. По мнению Витрянского В.В., "появление в ГК РФ норм о договоре государственного займа как об отдельном виде договора займа, видимо, является реакцией законодателя на печальную (для граждан-заимодавцев) отечественную традицию в развитии отношений государственного займа, сложившуюся еще в советское время, когда граждан обязывали подписываться на облигации государственных займов, а государство бесконечно переносило сроки погашения этих облигаций" <6>.
--------------------------------
<5> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 2) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N. 5. Ст. 410.
<6> Цит. по: Витрянский В.В. Договор займа: общие положения и отдельные виды договора. М., 2004. С. 270.

По нашему мнению, разнообразность позиций авторов (Е.В. Покачаловой, М.Х. Канкулова, Е.А. Соколова и др.) об использовании в управлении государственным долгом административных, финансовых, экономических, гражданско-правовых и других методов свидетельствует об эффективности использования всех методов в совокупности, а субъективность позволяет лишь акцентировать внимание на отдельной группе методов.
При правовой характеристике методов управления государственным долгом следует учитывать рекомендации, разработанные Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Данные рекомендации разработаны в отношении нормативно-правовой базы, регулирующей долговые отношения, и выборе методов управления государственным долгом.
В соответствии с Комитетом по государственному долгу стран - участниц ИНТОСАИ национальная законодательная база должна определять следующие векторы:
- политику и стратегию государственного долга;
- цели и направления использования долга;
- наличие специальной организации или федерального агентства, уполномоченного на получение кредитов от имени государства и организации выплат по долгу;
- субъектов, ответственных за одобрение получаемых долговых контрактов и уполномоченных на их подписание;
- субъектов, ответственных за учет и управление государственным долгом;
- условия, при которых федеральный орган исполнительной власти может выступать в качестве гаранта;
- публичность и прозрачность информации о государственном долге, в частности, публикации отчетов по управлению государственным долгом.
При определении наиболее эффективных методов управления государственным долгом ИНТОСАИ рекомендует учитывать следующие аспекты:
- предварительное составление долговой стратегии федеральным органом исполнительной власти до возникновения долгового обязательства;
- сформировавшаяся структура и состав долга должны соответствовать выработанной долговой стратегии;
- управление государственным долгом должно включать оценку риска, направленную на поддержание долговой стратегии;
- выбор благоразумных методов управления государственным долгом;
- организацию надлежащего учета, мониторинга и контроля за управлением государственным долгом <7>.
--------------------------------
<7> См.: Руководство по определению и раскрытию государственного долга: Материалы заседания Комитета высших органов финансового контроля (ВФОК) по государственному долгу. 2003. Февраль // Брагинская Л.С. Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности. URL: http://www.universalinternetlibrary.ru/book/49925/ogl.shtml.

Анализируя данные рекомендации, необходимо отметить, что первостепенное значение при организации процесса управления государственным долгом отводится принципам плановости, гласности, единства учета и долговой политики, снижения рисков и оптимальности, характерных в целом для государственного долга <8>.
--------------------------------
<8> См.: Цареградская Ю.К. Принципы государственного долга: теоретико-правовые подходы // Юридическое образование и наука. 2015. N 4. С. 36.

В теории финансового права различными авторами (Е.Ю. Грачевой, Е.В. Покачаловой, М.М. Прошуниным, Е.А. Соколовым и др.) традиционно принято выделять следующие методы управления государственным долгом: рефинансирование, реструктуризация, секьютиризация, конверсия, консолидация, аннулирование, унификация, списание долгов <9>.
--------------------------------
<9> См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право. М., 2001; Покачалова Е.В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты). Саратов, 2007; Пушкарев Д.В. Совершенствование механизма эффективного управления государственным долгом: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2003; Соколов Е.А. Финансово-правовые механизмы управления государственным внутренним долгом: теория, практика, проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

Согласно позиции Л.С. Брагинской существующие методы управления государственным долгом представлены в стандартных и нестандартных схемах управления государственным долгом. Для стандартных схем управления характерны:
- погашение долга по графикам, предусмотренным соглашениями изначально;
- погашение долга по графикам, предусмотренным в рамках соглашений о реструктуризации;
- погашение наличными платежами по номиналу срочных к платежу требований.
Для нестандартных схем управления свойственно:
- наличие элемента списания части долга;
- неденежная форма расчетов <10>.
--------------------------------
<10> См.: Брагинская Л.С. Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности. URL: http://www.universalinternetlibrary.ru/book/49925/ogl.shtml.

Таким образом, делаем вывод о том, что методы управления государственным долгом можно объединить в две группы: стандартные и нестандартные. Стандартные методы управления государственным долгом представлены рефинансированием, конверсией, консолидацией, унификацией, секьютиризацией, аннулированием, списанием долговых обязательств (долга), выкупом долговых обязательств (долга) и реструктуризацией. К нестандартным методам управления государственным долгом можно отнести следующие: товарный, уступка прав требования, зачет взаимных долговых требований, списание части долговых обязательств (долга), использование государственных внешних финансовых активов, обмен задолженности.
Если в качестве оптимального варианта по управлению государственным долгом необходимо использовать несколько методов, тогда стороны прибегают к реструктуризации долга, которая легально закреплена в бюджетном законодательстве.
Реструктуризация как метод управления государственным долгом относительно новый, поскольку был заимствован в 1990-е годы из международной практики управления долговой политикой. Реструктуризация получила юридическое закрепление в ст. 105 БК РФ как прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств, основанное на соглашении <11>. Соответственно, данный метод представляет собой замену одного долгового обязательства другим, предусматривающую пересмотр графика платежей по обслуживанию задолженности, создание нового и более приемлемого графика выплаты долга за счет продления льготного периода выплат процентов и увеличения периода выплат основного долга <12>. В связи с подобным содержанием реструктуризации необходимо учитывать, что данный метод управления государственным долгом сочетает в правовом регулировании долговых отношений публичный и частноправовой характер, проявляющийся в том, что необходимо руководствоваться правилами ст. ст. 818 и 414 ГК РФ о новации, которая представляет собой прекращение обязательств по соглашению сторон о замене первоначального обязательства, существовавшего между ними, другим обязательством между теми же лицами (новация), если иное не установлено законом или не вытекает из существа отношений <13>. Впервые на практике положения Гражданского кодекса РФ о новации применительно к государственному долгу были применены после кризиса 1998 г., когда новация предполагала замену одного обязательства другим, в частности замену обязательства по государственным краткосрочным облигациям с погашением до 31 декабря 1999 г. на обязательства по облигациям федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом с погашением до 2013 г. <14>.
--------------------------------
<11> См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.
<12> См.: Бусыгина И.А. Управление государственным долгом: теория, содержание и методы // Экономические науки. 2012. N 3 (88). С. 72.
<13> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N. 32. Ст. 3301.
<14> См.: распоряжение Правительства РФ от 12.12.1998 N 1787-р "О новации по государственным ценным бумагам" // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6359; 2000. N 52 (ч. 2). Ст. 5203.

Следует отметить, что реструктуризация государственного долга может быть осуществлена и с частичным списанием суммы основного долга, то есть относиться не ко всему объему долгового обязательства, а только к его части. В связи с этим обстоятельством высказываются точки зрения, что реструктуризация - это совокупность методов по управлению государственным долгом, включающая большую часть вышеперечисленных методов.
За время юридического закрепления данного метода в бюджетном законодательстве сложилась судебная практика, связанная с реструктуризацией долговых обязательств.
В Постановлении ФАС Дальневосточного округа от 4 февраля 2009 г. N Ф03-3686/2008 суд особо подчеркнул, что в силу п. 1 ст. 105 БК РФ для реструктуризации долга необходимо соглашение всех сторон обязательства, в котором стороны установят, каким образом будет происходить замена первоначальных долговых обязательств новыми <15>. В Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 27 августа 2009 г. N 09АП-14423/2009-ГК обозначено, что условия проведения реструктуризации долга заключаются в погашении долговых обязательств путем выпуска новых долговых обязательств в объеме погашаемых с одновременным установлением новых условий обслуживания и сроков погашения размещаемого долга <16>.
--------------------------------
<15> См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 04.02.2009 N Ф03-3686/2008 по делу N А24-5801/2006-09 // СПС "КонсультантПлюс".
<16> См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2009 N 09АП-14423/2009-ГК // СПС "КонсультантПлюс".

Кроме того, следует учитывать, что понятие реструктуризации долга связано не только с бюджетным законодательством, но и с гражданским законодательством. Например, в Апелляционном определении Московского городского суда от 30 мая 2012 г. по делу N 11-8081 суд отметил, что гражданское законодательство не содержит трактовки понятия "реструктуризация долга", хотя и использует его, однако глава 26 ГК РФ регулирует порядок внесудебного прекращения обязательств. Данное Определение суда акцентирует внимание на том, что в теории права под реструктуризацией долга принято понимать изменение условий выплаты, погашения долга и процентов по нему в сторону их смягчения, увеличение сроков погашения, отсрочку очередных платежей или даже прощение части долга. В юридической литературе может быть использовано и иное понимание данного термина - это любое изменение первоначальных договоренностей кредитора с должником в связи с затруднительностью погашения долга прежним способом с целью получить исполнение обязательств любым иным способом. Подобная трактовка данного понятия, по замечаниям суда, основывается именно на положениях ст. 105 БК РФ, определяющих реструктуризацию долга как основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Кроме того, данное определение законодатель использует в ст. 2 Федерального закона от 09.07.2002 N 83-ФЗ "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей" <17>.
--------------------------------
<17> См.: Апелляционное определение СК по гражданским делам Московского городского суда от 30.05.2012 по делу N 11-8081 // СПС "КонсультантПлюс".

Использование реструктуризации как метода ставит перед собой цель - восстановление способности хозяйствующего субъекта (государства, его территориального подразделения, юридического лица и др.) обслуживать долги за счет отсрочки платежей, и соответственно, уменьшения суммы выплат и высвобождения финансовых ресурсов. Данный метод управления государственным долгом является наиболее распространенным в рамках Парижского клуба, где было заключено более 400 соглашений о реструктуризации только за период с 1989 по 1993 гг. <18>.
--------------------------------
<18> См.: Селезнев А.З. Государственный долг и внешние активы / Под ред. В.Ю. Катасонова. М., 2010. С. 51.

Подводя итоги, необходимо указать, что сегодня ни одно государство в мире не может прожить без привлечения займов. По мнению Д. Хьюма, правительства склонны злоупотреблять долговым финансированием. Поэтому при неправильном и неэффективном управлении государственным долгом государству можно причинить огромный вред <19>.
--------------------------------
<19> См.: Бусыгина И.А. Управление государственным долгом: теория, содержание и методы // Экономические науки. 2012. N 3 (88). С. 73.

Литература

1. Бусыгина И.А. Управление государственным долгом: теория, содержание и методы // Экономические науки. 2012. N 3 (88). С. 70 - 73.
2. Витрянский В.В. Договор займа: общие положения и отдельные виды договора. М., 2004. 639 с.
3. Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право. М., 2001. 374 с.
4. Канкулов М.Х. Совершенствование механизма управления государственным внешним долгом Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2008. 27 с.
5. Покачалова Е.В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты). Саратов, 2007. 428 с.
6. Пушкарев Д.В. Совершенствование механизма эффективного управления государственным долгом: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2003. 186 с.
7. Селезнев А.З. Государственный долг и внешние активы / Под ред. В.Ю. Катасонова. М.: ИНФРА-М, 2010. 284 с.
8. Соколов Е.А. Финансово-правовые механизмы управления государственным внутренним долгом: теория, практика, проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 200 с.
9. Сперанский М.М. План финансов. У истоков финансового права. М., 1998. Т. 1. С. 17 - 10.
10. Цареградская Ю.К. Принципы государственного долга // Юридическое образование и наука. 2015. N 4. С. 35 - 39.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.