Правовая природа бюджетных мер принуждения. Статьи по предмету Финансовое право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА БЮДЖЕТНЫХ МЕР ПРИНУЖДЕНИЯ

О.Г. ВОРОНЦОВ

Установление в 2013 г. в Бюджетном кодексе Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (далее - БК РФ) бюджетных мер принуждения подняло важный вопрос: являются ли применяемые за совершение бюджетных нарушений бюджетные меры принуждения юридической ответственностью? Кроме того, определение цели (целей) применения данных мер неизбежно вынуждает сначала установить их правовую природу. Обычно соотношение государственного (муниципального) финансового контроля и юридической ответственности сводится к пониманию "ответственности как формы реализации контрольных мероприятий" <1>. Такая позиция представляется убедительной и применительно к бюджетным мерам принуждения, однако необходимо установить, чем именно они как "форма реализации контрольных мероприятий" являются с точки зрения права.
--------------------------------
<1> Комягин Д.Л. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. N 6. С. 18.

Юридическая ответственность всегда выступала реакцией государства на нарушение норм права. Сущность этой категории применительно к бюджетному праву (бюджетно-правовая ответственность) активно обсуждается в теории финансового права. Юридическая ответственность и в научном сообществе, и в общественном сознании всегда неразрывно связывалась с такими понятиями, как "справедливость" <2>, "истина" <3>, "общественное осуждение" <4>, "мораль" <5>. Привлечение к юридической ответственности - этически оправданное выражение изложенных выше категорий.
--------------------------------
<2> См.: Жуков А.М. Справедливость в праве и юридической ответственности // Вектор науки ТГУ. 2011. N 1 (4). С. 15.
<3> См.: Алексеев С.С. Собрание сочинений: В 10 т. (+ справ. том). М.: Статут, 2010. Т. 3: Проблемы теории права: Курс лекций. С. 471.
<4> См.: Там же. С. 379.
<5> См.: Дзыбова С.Г. К вопросу о значении взаимодействия права и морали для развития правовой системы общества // Российская юстиция. 2014. N 4. С. 55 - 56.

Значительное число правовых позиций было сформулировано относительно ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ, т.е. исследования осуществлялись на основании норм части четвертой БК РФ, действовавшей в редакции до внесения изменений в 2013 г. <6>. В связи с этим необходимо изучить актуальные точки зрения. Рассмотрим некоторые из них.
--------------------------------
<6> См., например: Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. N 5. С. 13 - 17; Кучеров С.В. Проблемы правовой идентификации нарушений бюджетного законодательства // Финансовое право. 2010. N 11. С. 2 - 5.

Д.Л. Комягин обращает внимание на то, что "ответственность за нарушения бюджетного законодательства" и "бюджетная ответственность" - разные категории и привлечение к ответственности не отнесено БК РФ к бюджетным правоотношениям. Исходя из того что отношения, связанные с привлечением к ответственности за нарушения бюджетного законодательства (иное наименование - отношения, связанные с применением бюджетных мер принуждения), не отнесены к бюджетным правоотношениям, юридическая ответственность бюджетным законодательством вообще не может быть установлена <7>. Кроме того, необходимо отметить, что данный автор в целом отказывает в самостоятельном характере как бюджетной ответственности, так и финансово-правовой, в силу того что с появлением новых отраслей права состав видов юридической ответственности качественно не расширяется.
--------------------------------
<7> См.: Комягин Д.Л. Указ. соч. С. 10 - 19.

Н.А. Поветкина стоит на позициях самостоятельности финансово-правовой ответственности и определяет бюджетную ответственность в качестве одной из ее разновидностей. Бюджетная ответственность, соответственно, обладает необходимыми признаками: общность оснований ответственности, санкций, последствий их применения и процессуальных форм. Отмечается, что в БК РФ понятие "бюджетное правонарушение" подменяется понятием "бюджетное нарушение", в связи с чем в БК РФ необходимо внести соответствующие изменения <8>. Важно отметить точку зрения данного автора, согласно которой, "хотя законодатель прямо не определяет такой признак правонарушения, как виновность субъекта, его вина предполагается" <9>.
--------------------------------
<8> См.: Ответственность за нарушение финансового законодательства: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. И.И. Кучеров. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2014. С. 142.
<9> Там же. С. 143.

Ю.А. Крохина придерживается мнения, согласно которому "бюджетно-правовая ответственность... выступает одновременно в качестве разновидности финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности", а "юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения..." <10>. Сформулированные Ю.А. Крохиной авторские понятия "бюджетно-правовая ответственность" и "бюджетное правонарушение" позволяют сделать вывод, что все установленные БК РФ бюджетные нарушения являются правонарушениями.
--------------------------------
<10> Крохина Ю.А. Бюджетное право России. М.: Юрайт, 2013. С. 454 - 455.

Более умеренное понимание бюджетных мер принуждения предложено С.А. Поляковой, которая утверждает, что не все их можно отнести к мерам бюджетно-правовой ответственности. Например, приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) она относит к мерам бюджетно-правового пресечения <11>.
--------------------------------
<11> См.: Полякова С.А. О бюджетных мерах принуждения // Право и экономика. 2015. N 4. С. 68 - 78.

Полностью отрицается наличие бюджетно-правовой ответственности Н.П. Толкачевой <12>.
--------------------------------
<12> См.: Толкачева Н.П. Административная ответственность за нарушения бюджетного законодательства: реалии и предложения по совершенствованию // Вестник АКСОР. 2015. N 1 (33). С. 128.

Не оспаривая приведенные концепции, отметим следующее: преамбула БК РФ устанавливает, что Кодексом определяются "основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (здесь и далее выделено мной. - О.В.)". Статья 1 БК РФ раскрывает положения преамбулы и закрепляет, что Кодексом также регулируются "правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации". Статьей 7 БК РФ полномочия по установлению оснований для привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФ, видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, по определению порядка и оснований применения бюджетных мер принуждения отнесены к бюджетным полномочиям РФ. Исходя из этого, как уже было отмечено ранее, привлечение к ответственности не отнесено к бюджетным правоотношениям. Очевидно, что приведенные положения преамбулы и ст. 1 БК РФ, в которых используется термин "ответственность", были рассчитаны на их дальнейшее раскрытие в последующих нормах, однако действующие редакции указанных общих положений были изложены в 2005 и 2007 гг. соответственно (см. Федеральные законы от 27.12.2005 N 197-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" и от 26.04.2007 N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"). В частности, действовавшая до указанных изменений 2013 г. редакция части четвертой БК РФ так и называлась - "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации". Однако сейчас часть четвертая БК РФ названа "Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения" и не позволяет сделать однозначный вывод о том, являются ли изложенные в ней нормы юридической ответственностью. Таким образом, возникает вопрос о двойственном характере бюджетно-правового регулирования отношений, связанных с реакцией государства на нарушение норм бюджетного права, и об актуальности использования термина "ответственность" в указанных общих положениях. В таком контексте изложенные в части четвертой БК РФ и действующие ныне гл. 29 и 30 БК РФ кажутся несколько отстраненными и не укладывающимися в общую логику правового регулирования.
Субъектами, к которым предполагается применение бюджетных мер принуждения, являются участники бюджетного процесса, перечисленные в п. 1 ст. 306.1 БК РФ. Главы 29 и 30 БК РФ не устанавливают наличие вины в качестве обязательного признака бюджетного нарушения. Само по себе отсутствие этого признака не является решающим аргументом против существования бюджетно-правовой ответственности. В отечественном правопорядке присутствуют случаи "ответственности без вины" или "безвиновной ответственности", вопрос о сущности которых, однако, долгое время остается дискуссионным. В то же время высказываются предложения о расширении случаев такой ответственности в гражданском праве <13>. В любом случае объяснить отсутствие вины можно через ее презюмирование <14> в связи с профессионализмом участников бюджетного процесса. Отсутствие вины в качестве обязательного признака для привлечения к бюджетной ответственности является яркой, но не уникальной особенностью, что позволяет отнести бюджетные меры принуждения к сфере объективного вменения. Гораздо более дискуссионным представляется тезис Д.Л. Комягина о том, что "нет уверенности, что их (участников бюджетного процесса) можно именовать даже юридическими лицами публичного права, это, скорее, институциональные единицы государственного управления, части единого механизма" <15>. В своих рассуждениях Д.Л. Комягин формулирует вывод о том, что "бюджетная ответственность представляет собой ответственность не просто без вины, но вовсе без отвечающего лица", таким образом отрицая ее существование <16>.
--------------------------------
<13> См.: Кодификация российского частного права 2015 / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2015. С. 168.
<14> См.: Ответственность за нарушение финансового законодательства. С. 143.
<15> Комягин Д.Л. Указ. соч. С. 17.
<16> См.: Там же.

При рассмотрении бюджетных мер принуждения с позиций бюджетной ответственности отмечается наличие специальных процессуальных форм привлечения к такой ответственности в качестве одного из ее признаков. Между тем в них, как правило, не предусмотрена возможность специального порядка обжалования принятого решения о применении соответствующих бюджетных мер принуждения, что подчеркивает административно-распорядительный характер данных мер. По этому поводу Д.Л. Комягин отмечает, что бюджетные меры принуждения "вполне могут быть поименованы полномочиями участников бюджетного процесса (финансового органа, Федерального казначейства, органов государственного финансового контроля)" <17>. Кроме того, некоторыми авторами обращается внимание на административно-правовую природу бюджетных мер принуждения, в связи с чем существуют исследования на тему соотношения понятий мер административного и бюджетного принуждения <18>.
--------------------------------
<17> Там же. С. 19.
<18> См., например: Лапина М.А., Крапухин Д.В. Сравнительно-правовой анализ мер государственного принуждения в бюджетной сфере (КоАП РФ и БК РФ) // Финансовое право. 2014. N 8. С. 17 - 20.

С.А. Полякова при анализе норм части четвертой БК РФ поднимает ключевой вопрос: можно ли все бюджетные меры принуждения относить к мерам бюджетной ответственности или же некоторые из них нужно относить к иным видам государственного принуждения. К разновидностям государственного принуждения в целом относятся:
1) меры юридической ответственности;
2) меры пресечения правонарушений;
3) меры предупреждения правонарушений и иных нежелательных явлений;
4) меры защиты или правовосстановительные меры <19>.
--------------------------------
<19> См.: Полякова С.А. Указ. соч. С. 68 - 78.

Наконец, в п. 7 ст. 306.2 БК РФ закреплено, что "наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации". Выходит, что БК РФ сам отграничивает бюджетные меры принуждения от мер ответственности, ведь иначе в формулировке должно было присутствовать указание на применение иных мер ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ.
Принципиально важным, на наш взгляд, является отграничение мер защиты от мер юридической ответственности, которое носит общеправовой характер. Как справедливо отмечает В.В. Кожевников, в теории права эти меры зачастую безосновательно отождествляются <20>. Названный автор согласен с точкой зрения, в соответствии с которой меры защиты - это меры государственного принуждения в целях восстановления и защиты нарушенных прав (например, принудительное взыскание алиментов, изъятие у должника и передача взыскателю определенных предметов и др.), где нарушитель не испытывает лишений, как при юридической ответственности, а принуждается к исполнению юридической обязанности <21>. Соответственно, можно сделать вывод, что такие меры, как бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, следует относить именно к мерам защиты в силу их направленности на восстановление и защиту нарушенных прав.
--------------------------------
<20> См.: Кожевников В.В. Функции юридической ответственности: общетеоретический и отраслевые аспекты // Современное право. 2015. N 4. С. 5 - 14.
<21> См.: Винниченко О.Ю., Попов В.И. Теория государства и права: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2010. С. 344 - 345; Кодификация российского частного права. 2015.

Приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), в свою очередь, носит явно выраженный пресекательный характер, так как направлено на прекращение противоправных действий.
В отношении передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств следует согласиться с М.А. Лапиной, что данная мера носит не только пресекательный характер, но и процессуальный, поскольку направлена на передачу части процессуальных полномочий от одного субъекта к другому <22>. В силу неразработанности механизма применения данной меры Федеральным законом от 29.12.2015 N 406-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" действие установивших ее норм БК РФ было приостановлено вплоть до 01.01.2017.
--------------------------------
<22> См.: Выступление заведующего кафедрой "Административное и информационное право" Финансового университета при Правительстве Российской Федерации доктора юридических наук, профессора М.А. Лапиной "Особенности применения Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации мер принуждения в бюджетной сфере" // Информационный сборник по итогам семинара "Совершенствование федерального законодательства, регламентирующего деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и опыт применения отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в ходе контрольной деятельности" (Моск. обл., 27 августа 2015 г.) / Отделение Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации в Центр. фед. округе. Моск. обл., 2015. С. 98 (URL: http://ksp.mosreg.ru/sites/default/files/info_pdf/bonus.pdf).

Наиболее дискуссионной, по нашему мнению, является правовая природа такой бюджетной меры принуждения, как бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета. Например, Ю.А. Крохина занимает аргументированную позицию, в соответствии с которой пеня относится к мерам юридической ответственности, хотя она и имеет правовосстановительную природу <23>. С такой позицией соглашается и С.А. Полякова <24>. Однако, например, М.А. Лапиной, с одной стороны, небезосновательно отмечается компенсационный характер данной бюджетной меры принуждения для бюджетной системы России, а с другой стороны, утверждается, что ее возможно "представить в виде самостоятельной "бюджетной меры ответственности" <25>. Таким образом, учитывая изложенные выше позиции, можно сделать вывод о двойственном характере данной меры и о возможности рассматривать ее в качестве меры юридической ответственности.
--------------------------------
<23> См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. С. 186 - 187.
<24> См.: Полякова С.А. Указ. соч. С. 68 - 78.
<25> Выступление заведующего кафедрой "Административное и информационное право". С. 98.

В заключение необходимо отметить следующее.
1. Законодатель должен сформулировать общие положения Кодекса таким образом, чтобы они формировали однозначно толкуемый правовой фундамент для последующего регулирования, осуществляемого частью четвертой БК РФ.
2. В теории финансового права отсутствует единое понимание правовой природы бюджетных мер принуждения. При этом нельзя не отметить логически непротиворечивую и подчеркивающую системность права идею, что юридическая ответственность, надлежащим образом установленная нормами уголовного, административного и бюджетного права, обеспечивает комплексную правовую охрану бюджетной сферы в соответствии с возрастанием степени общественной опасности совершенных деяний. Однако в том виде, в котором бюджетные меры принуждения и механизм их применения установлены сейчас, они, скорее, напоминают меры административно-распорядительного характера в рамках управленческой деятельности и выступают инструментом реагирования на полученную информацию в виде уведомлений от органов государственного (муниципального) финансового контроля.
3. По мнению автора, на данный момент единственной бюджетной мерой принуждения, которая может быть обоснованно отнесена к мерам юридической ответственности, так как имеет сложную правовую природу, является бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета, в то время как остальные меры следует относить к иным видам государственного принуждения.

Литература

1. Алексеев С.С. Собрание сочинений: В 10 т. (+ справ. том). М.: Статут, 2010. Т. 3: Проблемы теории права. Курс лекций. С. 471.
2. Винниченко О.Ю., Попов В.И. Теория государства и права: Учебное пособие. М.: Проспект, 2010. С. 344 - 345.
3. Гейхман О.М. Бюджетно-правовая ответственность в системе юридической ответственности // Финансовое право. 2004. N 5. С. 13 - 17.
4. Дзыбова С.Г. К вопросу о значении взаимодействия права и морали для развития правовой системы общества // Российская юстиция. 2014. N 4. С. 55 - 56.
5. Жуков А.М. Справедливость в праве и юридической ответственности // Вектор науки ТГУ. 2011. N 1 (4). С. 15.
6. Кодификация российского частного права 2015 / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2015. С. 168.
7. Кожевников В.В. Функции юридической ответственности: общетеоретический и отраслевые аспекты // Современное право. 2015. N 4. С. 5 - 14.
8. Комягин Д.Л. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. N 6. С. 18.
9. Крохина Ю.А. Бюджетное право России. М.: Юрайт, 2013. С. 454 - 455.
10. Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник. М.: Норма; ИНФРА-М, 2014. С. 186 - 187.
11. Кучеров С.В. Проблемы правовой идентификации нарушений бюджетного законодательства // Финансовое право. 2010. N 11. С. 2 - 5.
12. Лапина М.А., Крапухин Д.В. Сравнительно-правовой анализ мер государственного принуждения в бюджетной сфере (КоАП РФ и БК РФ) // Финансовое право. 2014. N 8. С. 17 - 20.
13. Ответственность за нарушение финансового законодательства: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. И.И. Кучеров. М.; ИНФРА-М, 2014. С. 142.
14. Полякова С.А. О бюджетных мерах принуждения // Право и экономика. 2015. N 4. С. 68 - 78.
15. Толкачева Н.П. Административная ответственность за нарушения бюджетного законодательства: реалии и предложения по совершенствованию // Вестник АКСОР. 2015. N 1 (33). С. 128.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.