Процессуальные функции и полномочия прокурора. Статьи по предмету Прокурорский надзор

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА

У.А. МУСЕИБОВ

Процессуальные функции прокурора в концентрированном виде закреплены в его правовом определении, сформулированном в ч. 1 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), согласно которому прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
Полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу в систематизированном виде перечислены в ч. 2 и 2.1 ст. 37 УПК РФ. Согласно п. 31 ст. 5 УПК РФ прокурором признаются Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями Федеральным законом о прокуратуре.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в ред. от 03.07.2016) "О прокуратуре Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон "О прокуратуре") прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняет иные функции, установленные федеральными законами. Осуществление надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также уголовного преследования в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, отнесено ч. 2 ст. 1 данного Федерального закона к основным направлениям деятельности прокуратуры. При этом при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры, в соответствии с ч. 2 ст. 21 и ч. 2 ст. 26 указанного Федерального закона, не подменяют иных государственных органов. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также по осуществлению им функции уголовного преследования устанавливаются в соответствии со ст. 30 и ч. 2 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре" уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Исключение составляют только положения ч. 2 ст. 35 данного Закона о том, что, осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.
В п. 22 ст. 5 УПК РФ термин "обвинение" определяется как "утверждение о совершении определенным лицом деяния, запрещенного уголовным законом, выдвинутое в порядке, установленном настоящим Кодексом". Функция обвинения включает, таким образом, формулирование, предъявление, доказывание и поддержание обвинения. Уголовное преследование определяется в п. 55 ст. 5 УПК РФ как процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления.
Поддержание от имени государства обвинения в суде по уголовному делу является основной формой уголовного преследования, полномочием осуществления которой прокурор наделен в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре" и уголовно-процессуальным законодательством. Полномочием непосредственного осуществления на досудебных стадиях уголовного судопроизводства уголовного преследования в форме выдвижения и обоснования подозрения в совершении преступления либо в форме выдвижения (формулирования), предъявления и доказывания обвинения прокурор не наделен ни уголовно-процессуальным, ни иным федеральным законом. Осуществление прокурором функции уголовного преследования начинается с момента принятия им решения о возможности и необходимости выдвижения против конкретного лица государственного обвинения и поддержания этого обвинения от имени государства в суде по материалам уголовного дела, поступившего к нему с обвинительным заключением, обвинительным актом или обвинительным постановлением, и выражается в утверждении обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления, вручения его копии обвиняемому и направлении уголовного дела в суд в порядке, предусмотренном ст. 221 - 222, 226, 226.8 УПК РФ. Функцию уголовного преследования прокурор осуществляет и при принятии им всех иных предусмотренных ст. 221, 222, 226, 226.8 УПК РФ видов решений по поступившему к нему уголовному делу с обвинительным заключением, обвинительным актом или обвинительным постановлением. Прокурор осуществляет функцию уголовного преследования также при решении им вопроса о даче согласия дознавателю на прекращение уголовного преследования либо прекращении уголовного дела по подозрению или обвинению конкретного лица в совершении преступления в порядке, предусмотренном ст. 25, 28 и 28.1 УПК РФ.
Прокурор до момента поступления к нему уголовного дела с обвинительным заключением, обвинительным актом или обвинительным постановлением либо с постановлением дознавателя о прекращении уголовного преследования или уголовного дела в отношении конкретного лица непосредственно функцию уголовного преследования, таким образом, не осуществляет. Такого же мнения придерживаются и некоторые другие авторы <2>. Исключение составляют только случаи реализации им предусмотренного ч. 5 ст. 21 УПК РФ своего полномочия после возбуждения уголовного дела заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве, а также предусмотренного п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ своего полномочия выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства, которые некоторые авторы также относят к числу средств осуществления прокурором функции уголовного преследования.
--------------------------------
<2> Тетюев С.В., Буглаева Е.А. О новых полномочиях прокурора в досудебном производстве // Российская юстиция. 2010. N 1. С. 41.

В досудебном производстве функцию уголовного преследования прокурор осуществляет в основном опосредованно - путем процессуального руководства уголовным преследованием, осуществляемым дознавателем. При этом его функция уголовного преследования трансформируется в функцию руководства предварительным расследованием. В литературе это признают даже те авторы, которые придерживаются точки зрения о непосредственном выполнении прокурором функции уголовного преследования в досудебном производстве <3>.
--------------------------------
<3> Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. 2007. N 10. С. 63 - 64.

Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ (в ред. от 22.12.2014) "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" <4> полномочия прокурора по процессуальному руководству уголовно-процессуальной деятельностью следователя были переданы руководителю следственного органа. В то же время перечень полномочий прокурора по процессуальному руководству уголовно-процессуальной деятельностью дознавателя как был предусмотрен в УПК РФ в достаточно обширном виде с момента его принятия, так и продолжает оставаться таковым до настоящего времени и даже несколько расширился. В данный перечень не было внесено изменений и Федеральными законами от 6 июня 2007 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" <5> и от 30 декабря 2015 г. N 440-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя" <6>, которыми полномочиями по руководству деятельностью подчиненных дознавателей были наделены соответственно начальник подразделения дознания и начальник органа дознания.
--------------------------------
<4> СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.
<5> СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2833.
<6> СЗ РФ. 2016. N 1 (ч. I). Ст. 60.

Процессуальные полномочия прокурора по руководству уголовным преследованием, осуществляемым дознавателем, и полномочия начальника органа дознания и начальника подразделения дознания по своей сущности, а отдельные и по содержанию являются в значительной части идентичными и представляют собой полномочия по процессуальному руководству деятельностью дознавателя. Анализ содержания полномочий прокурора в досудебном производстве, предусмотренных в ч. 2, 2.1 ст. 37 УПК РФ и в других нормах уголовно-процессуального закона, показывает, что в значительной своей части они не связаны с осуществлением прокурором непосредственно функции уголовного преследования либо функции прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, а являются только средствами процессуального руководства дознанием, в том числе уголовным преследованием, осуществляемым дознавателем.
Надзор за соблюдением установленного порядка проведения расследования и руководство уголовным преследованием являются различными видами уголовно-процессуальной деятельности и не могут выполняться одним и тем же лицом одновременно, с использованием одних и тех же полномочий и без ущерба их друг другу, поскольку имеют различную правовую природу и разные непосредственные цели. Первый из них направлен на обеспечение законности, второй - на изобличение, обвинение конкретного лица в совершении конкретного преступления. В связи с этим должны быть разными и полномочия по осуществлению надзора и по руководству уголовным преследованием.
Совмещение целей уголовного преследования и надзора за законностью, как справедливо отмечалось в литературе, "ведет к внутреннему противоречию, поскольку законность неизбежно ограничивает достижение цели уголовного преследования лишь определенными средствами, учитывающими и интересы стороны защиты, и потому, ставя цель добиться наказания виновного, прокурор в случаях, предусмотренных законом, должен ограничивать ее достижение в интересах законности средствами надзора и это противоречие особенно остро проявляет себя при возложении на прокурора руководства предварительным расследованием, когда он отвечает за его эффективность, которая в первую очередь определяется успехом уголовного преследования и при этом на практике надзорная цель неизбежно отходит на второй план, уступая первенство интересам уголовного преследования" <7>.
--------------------------------
<7> Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2009. С. 124.

Механизм реализации прокурором функции уголовного преследования в досудебном производстве, за исключением окончания производства по уголовному делу, законом не предусмотрен. Поэтому включение прокурора наряду с дознавателем и следователем в число должностных лиц, обязанных осуществлять деятельность по установлению события преступления и изобличению подозреваемого, обвиняемого, является лишь декларативным положением закона. В связи с этим слово "прокурор" следует исключить из текста ч. 2 ст. 21 УПК РФ.
Процессуальные полномочия прокурора закреплены не только в ч. 2 и 2.1 ст. 37 УПК РФ, но и во многих других нормах уголовно-процессуального закона, в том числе в нормах, регламентирующих порядок возбуждения уголовного дела, производства следственных действий, применения мер процессуального принуждения, рассмотрения отводов, ходатайств и жалоб, рассмотрения уголовного дела в судах различных инстанций, международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства. При этом прокурор наделен законом значительным объемом полномочий по руководству уголовно-процессуальной деятельностью дознавателя, которыми начальник подразделения дознания и начальник органа дознания не обладают. Таковыми являются его полномочия: продлевать по ходатайству дознавателя срок проверки сообщения о преступлении до 30 суток; давать согласие дознавателю на возбуждение уголовного дела частного и частно-публичного обвинения; продлевать сроки дознания; принимать решения о соединении уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя; разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы; рассматривать жалобы на действия и решения дознавателя; отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований уголовно-процессуального закона; давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения. В то же время функция руководства предварительным расследованием и иными видами уголовно-процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия не предусмотрена законом в перечне функций прокурора в уголовном судопроизводстве.
Полномочия по процессуальному руководству предварительным следствием предоставлены законом в настоящее время одному должностному лицу - руководителю следственного органа, а дознанием - трем должностным лицам: начальнику подразделения дознания, начальнику органа дознания и прокурору. Тем самым расследование уголовных дел о преступлениях небольшой и средней тяжести обеспечено законом большими гарантиями достижения целей досудебного судопроизводства, чем расследование тяжких и особо тяжких преступлений. Такое правовое регулирование нельзя признать оптимальным и чем-либо оправданным.
Принцип разделения полномочий по осуществлению прокурорского надзора и процессуальному руководству предварительным расследованием, реализованный законом в настоящее время только в отношении деятельности органов предварительного следствия, необходимо в связи с указанными обстоятельствами реализовать в законе и по отношению к уголовно-процессуальной деятельности органов дознания и дознавателя.
Проявившую уже себя в уголовно-процессуальном законодательстве тенденцию, выражающуюся в возложении законом дополнительной ответственности за законность и обоснованность действий и решений должностных лиц того или иного органа расследования на руководителей этих органов, следует признать положительной. В русле данной тенденции процессуальные отношения между дознавателем и прокурором должны быть опосредованы процессуальными отношениями прокурора с начальником органа дознания точно так же, как отношения между следователем и прокурором опосредованы отношениями прокурора с руководителем следственного органа. Необходимость такого правового регулирования диктуется в том числе интересами повышения культуры правоотношений, складывающихся между участвующими в уголовном процессе должностными лицами, представляющими различные государственные органы, а также между ними и иными участвующими в уголовном процессе органами и лицами. Всю полноту ответственности за действия и решения подчиненных должностных лиц должен нести руководитель органа расследования.
Все полномочия прокурора по руководству уголовно-процессуальной деятельностью дознавателя, за исключением полномочия продлевать сроки дознания и давать согласие дознавателю на возбуждение ходатайства перед судом о продлении срока содержания под стражей, необходимо исключить из перечня его полномочий как выходящие за пределы его уголовно-процессуальных функций, определенных законом, и наделить ими начальника органа дознания по аналогии с полномочиями руководителя следственного органа, а отдельными из них, в частности полномочием принимать решения о соединении уголовных дел, находящихся в производстве дознавателя, также и начальника подразделения дознания.
Наделение законом прокурора полномочиями по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия и по осуществлению им функции уголовного преследования не исключает наделения начальника органа дознания и руководителя следственного органа некоторыми аналогичными по содержанию полномочиями, находящимися в пределах их функций контроля за законностью и обоснованностью процессуальных решений соответственно дознавателя и следователя и непосредственного осуществления уголовного преследования.
Процессуальный режим осуществления прокурором своих функций должен быть единым в отношении должностных лиц всех органов предварительного расследования. В связи с этим полномочия прокурора, являющиеся средствами реализации его функций уголовного преследования и надзора, которые он вправе осуществлять в соответствии с законом в отношении только дознавателя, а именно полномочия: отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя, давать согласие дознавателю на прекращение уголовного дела по подозрению или обвинению в совершении преступления конкретного лица и утверждать постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу, следует предусмотреть в законе и в отношении аналогичных постановлений и решений следователя. Одновременно надзорное полномочие прокурора истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение следует распространить и на решения дознавателя и органа дознания.
В целях реализации указанных выше предложений необходимо внести изменения и дополнения в ст. 40.1 УПК РФ, посвященную правовой регламентации полномочий начальника подразделения дознания, и в ст. 40.2 УПК РФ, в которой определены процессуальные полномочия начальника органа дознания. Необходимо также внести соответствующие изменения и дополнения в ч. 2 ст. 37 УПК РФ, в которой закреплены полномочия прокурора, в том числе следующие: п. 3 дополнить словами "давать при этом следователю, дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий"; п. 4, 9, 10, а в п. 5 слова "либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения" - исключить; п. 5.1 дополнить после слов "руководителя следственного органа" словами ", а также дознавателя или органа дознания"; п. 6 дополнить перед словами "органа дознания" словами "следователя,"; п. 11 и 12 дополнить словами "при наличии обстоятельств, указанных в статьях 61, 152 и 153 настоящего Кодекса"; п. 13 дополнить после слова "дознавателя" словом "следователя".
Одновременно с этим следует внести в УПК РФ и иные изменения и дополнения, в том числе следующие: в ст. 5, п. 41.1, дополнить перед словами "руководителя следственного органа" словами "прокурора,"; в ст. 20, в ч. 4, слово "прокурора" заменить словами "начальника органа дознания"; в ст. 21, в ч. 2, слово "прокурор" исключить; в ст. 25, в ч. 1 и 2, ст. 28 и в ч. 1 и 3 ст. 28.1 слова "с согласия руководителя следственного органа" исключить; в ст. 39, в ч. 1, п. 11, дополнить перед словом "возвращать" словами "утверждать обвинительное заключение,"; в ст. 67, ч. 1, дополнить после слов "Руководитель следственного органа," словами "решение об отводе дознавателя принимает начальник органа дознания,", исключив слова "и дознавателя"; в ст. 147, в ч. 4, слово "прокурора" заменить словами "начальника органа дознания"; в ст. 165, в ч. 1, слово "прокурора" заменить словами "начальника органа дознания"; в ст. 211, ч. 1.1, дополнить после слов "признав постановление" словами "органа дознания, дознавателя,", а после слов "незамедлительно направляет" - словами "начальнику органа дознания или"; в ст. 220, ч. 3, дополнить словами "и утверждается руководителем следственного органа".

Литература

1. Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. 2007. N 10. С. 63 - 64.
2. Тетюев С.В., Буглаева Е.А. О новых полномочиях прокурора в досудебном производстве // Российская юстиция. 2010. N 1. С. 40 - 43.
3. Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под общ. ред. А.В. Смирнова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. 992 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.