Правовое и организационное обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды в процессе хозяйственной и природоохранной деятельности в РФ. Статьи по предмету Экологическое право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ПРОЦЕССЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ И ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РФ 

В.В. КРУГЛОВ 

Дальнейшее социально-экономическое, экологическое и демографическое развитие регионов страны предполагает надлежащее состояние окружающей среды и экологической безопасности, а также необходимые условия для жизни и деятельности проживающего в регионах населения. В настоящее время в центре происходящей под влиянием хозяйственной деятельности предприятий процессов глобальной деградации окружающей среды находится сам человек с его потребительским отношением к природе и его ущербной и опасной психологией покорителя и властелина Вселенной <1>, которая должна преодолеваться в процессе как дальнейшего совершенствования общественного производства, так и развития человеческого общества в целом. При этом в РФ крайне медленно идет процесс формирования экологической культуры и экологического правосознания населения, проживающего в регионах страны. Как отмечал Л.Н. Гумилев, человек приспосабливается к природным условиям иначе, чем другие виды: заселяя новый регион, он изменяет не анатомию и физиологию, а стереотип поведения <2>.

--------------------------------

<1> См.: Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России // Зеленый мир. 2006. N 19-20. С. 12, 22 - 29.

<2> Цит. по работе: Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Указ. соч. С. 29. 

Развитие в рыночных условиях в современный период общественного производства, его модернизация, информатизация и компьютеризация, создание новых высоких технологий, развитие микроэлектроники и информатики, системы коммуникаций автоматически не обеспечивает его экологичности. Более того, происходит возрастание давления общественного производства на биосферу Земли, что одновременно сопровождается ограниченностью ее восстановительных возможностей, деградацией основных компонентов биосферы, изменениями климата и истощением озонового слоя.

При этом рост потребления природных ресурсов юридическими лицами и гражданами в отдельных регионах при одновременном сокращении их запасов могут привести к нарушению процессов самоочищения, естественных циклов воспроизводства, снижению способности к саморегуляции, устойчивости экосистем, сокращению биологического разнообразия. Это, в свою очередь, может привести к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качество окружающей человека среды, что влияет не только на развитие общественного производства, но и на продолжительность жизни и здоровье людей, уровень их благосостояния, что является нарушением конституционных экологических прав и интересов граждан.

В последнее время темпы загрязнения окружающей среды стали опережать темпы экономического роста, что приводит к увеличению негативного влияния на природную среду и здоровье населения. Так, в ряде регионов имеет место значительное загрязнение атмосферного воздуха, вод и почвы, недр, подземных и поверхностных водных объектов, нарушение их гидрологического режима, нарушение и загрязнение земель, рост отходов производства и потребления. При этом уничтожается растительность, меняется рельеф местности, значительные территории выбывают из хозяйственной и рекреационной деятельности.

По мнению ряда ученых и специалистов, в настоящее время происходит переход человеческого общества к экологической эпохе, где рост общественного производства должен быть согласован с его природными основами и возможностями биосферы, а также с целями социально-экономического и экологического развития <3>. Это имеет важное значение для сохранения надлежащего качества окружающей среды и состояния экологической безопасности в промышленных регионах.

--------------------------------

<3> См.: Гирусов Э.В. Экзамен на разумность// Зеленый мир. 1998. N 8. С. 10 - 11; Лосев К.С. Теория биотической регуляции окружающей среды как научная основа декларации Земли // Зеленый мир. 1998. N 12. С. 21. 

При этом экологическая безопасность и охрана окружающей среды являются важнейшей задачей и функцией Российского государства и права. Следует согласиться с мнением М.М. Бринчука, что создание эффективного экологического законодательства и государственного управления в экологической сфере - двуединая задача Российского государства как правового и социального <4>. От того, как экологическое законодательство и управленческая деятельность учитывают экологические взаимосвязи, которые легко нарушить и очень трудно, а в ряде случаев невозможно восстановить, зависит состояние охраны окружающей среды и экологической безопасности в регионе. В настоящее время в условиях рыночной экономики Федеральным законом "Об охране окружающей среды" усилены организационные и правовые меры, которые ранее регламентировались в основном подзаконными и ведомственными нормативными актами. Тем более что развитие рыночной экономики, а также происходящие процессы интеграции и глобализации в мировой экономике не способствуют качественному улучшению состояния экологической ситуации в России и ее промышленных регионах.

--------------------------------

<4> См.: Бринчук М.М. Конституция Российской Федерации - основа прогрессивного развития экологического права // Конституция Российской Федерации и развитие экологического права / Отв. ред. М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик. М., 2005. С. 9. 

По справедливому мнению В.Д. Перевалова, Российское государство должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других областях, без чего невозможен переход страны к устойчивому развитию <5>. Стабильность государственного управления служит гарантией соблюдения конституционных и иных экологических прав и свобод граждан. Как справедливо отмечает В.Ф. Яковлев, государство может выстраивать политику и осуществлять, реализовать ее только посредством права <6>. Основными тенденциями развития правового и организационного обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в промышленных регионах страны являются следующие:

--------------------------------

<5> См.: Перевалов В.Д. Теория государства и права. М., 2005. С. 71 - 72.

<6> См.: Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М., 2012. С. 9 - 11. 

Во-первых, дальнейшее усиление роли государственного воздействия в экологической сфере в тесной взаимосвязи с применением всего комплекса рыночных механизмов.

Во-вторых, повышение научного уровня правового регулирования экологических отношений, а также научного уровня управленческой деятельности в области охраны окружающей среды и экологической безопасности в промышленных регионах.

В-третьих, обеспечение комплексности и системности правового регулирования общественных экологических отношений в рассматриваемой нами сфере в условиях развивающейся рыночной экономики, а также приоритетность и поэтапность решения существующих и вновь возникающих экологических проблем.

В-четвертых, динамизм и преемственность правового и организационного обеспечения в решении проблем экологической безопасности, а также в организации и осуществлении природоохранительной деятельности государственных и муниципальных органов в промышленном регионе.

В-пятых, экологическая направленность правового регулирования в области природопользования, учет естественных взаимосвязей в экологической сфере между отдельными природными объектами, а также между ними и в целом окружающей средой. От того, как федеральное и региональное экологическое законодательство и, соответственно, управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления учитывают существующие экологические взаимосвязи, зависит состояние охраны окружающей среды и экологической безопасности в регионах страны.

В-шестых, в экологическом законодательстве следует определить главные экологические задачи и функции общественного производства, обеспечивать необходимость тесного сочетания экологических и экономических интересов в процессе осуществления природопользования, предпринимательской и иной деятельности юридических лиц и граждан. При этом охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов следует рассматривать в качестве одного из основных принципов хозяйственной деятельности, связанной с негативным влиянием на состояние окружающей среды.

В-седьмых, усиление влияния норм международного и европейского права, с учетом накопленного положительного опыта, на правовое и организационное обеспечение экологической безопасности и охраны окружающей среды в промышленных регионах страны.

Все это весьма важно и для решения как перспективных, так и неотложных экологических проблем в регионах страны, а также защиты конституционных и иных экологических прав и законных интересов граждан РФ.

Применяемые в условиях рыночной экономики правовые и организационные меры в области экологической безопасности и охраны окружающей среды являются весьма многочисленными и взаимосвязаны между собой. В то же время меры правового и организационного характера в экологической сфере различаются по своему содержанию, целям, а также органам, их осуществляющим. Поэтому их можно разделить на ряд групп.

К первой группе относятся меры по осуществлению государственного экологического мониторинга, направленного на оценку состояния экологической безопасности и охраны окружающей среды для своевременного выявления, оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов и явлений в промышленности, сохранения биологического разнообразия, устойчивого состояния природных объектов и научно обоснованного их использования. Сюда относятся также меры государственного учета, прогнозирование, оценки, ведение кадастровой деятельности, а также проведение государственной экологической экспертизы, которая предшествует принятию хозяйственных решений, способных оказать негативное влияние производственных предприятий на состояние экологической безопасности и качество природной среды.

К этой группе следует отнести оценку воздействия предполагаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду (ОВОС). Она направлена на недопущение экологически вредной хозяйственной деятельности предприятий, новых источников вредного воздействия на природную среду, предупреждение неприемлемых экологических, социально-экономических, демографических и других последствий. Учет ОВОС при принятии решений и ее последующую гармонизацию в соответствии с заключенными международными договорами РФ, а также обеспечение участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества обусловлен тем, что охрана окружающей среды представляет собой не только важнейшую государственную задачу, но и дело всего народа.

Важно обеспечить при этом учет законных интересов всех сторон в процедуре ОВОС, включая стратегическую, экологическую оценку в процессе разработки и утверждения хозяйственных проектов и программ, реализация которых может оказать вредное воздействие на состояние природной среды.

Третья группа содержит меры по разработке целевых и комплексных федеральных и региональных экологических программ, по проведению экологического аудита, лицензирования и нормирования. Законодательство также предусматривает создание правовой базы стратегической экологической оценки, нормирования в этой области на основе технологических нормативов при условии обеспечения приемлемого риска для природной среды и здоровья проживающего в регионе населения, поэтапное исключение установления временных сверхнормативных сбросов и снижение их удельных показателей до уровня экономически развитых промышленных стран.

Необходимо также осуществлять поэтапное внедрение системы декларирования соблюдения правовых экологических требований и проведения экологического аудита на промышленных предприятиях, а также обеспечение открытости и доступности информации о состоянии экологической безопасности и охраны окружающей среды, о деятельности органов власти и принимаемых ими решениях, публичности информации, содержащейся в декларациях и разрешениях на воздействие на окружающую среду, ее отдельные объекты и комплексы, за исключением сведений, составляющих охраняемую законом тайну.

Важно также обеспечить повышение экологической и социальной ответственности бизнеса, информационной открытости промышленных предприятий, принимаемых мер по снижению их негативного воздействия на окружающую среду, развитие добровольных механизмов экологической ответственности организаций с участием государства и переход государственных корпораций к обязательной нефинансовой отчетности в соответствии с международными стандартами.

Четвертая группа содержит меры государственного надзора и экологического контроля, осуществляемого государственными органами и органами местного самоуправления. Правовые основы функционирования государственного надзора и экологического контроля содержатся в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", законах субъектов РФ, а также в федеральных и региональных головных законах об охране и использовании природных объектов, положениях об осуществлении государственного надзора и иных органах, выполняющих эти полномочия. Основными видами системы государственного надзора и экологического контроля являются: государственный экологический надзор, муниципальный, производственный и общественный экологический контроль, который осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с экологическим законодательством. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, ее субъектов, органы местного самоуправления, подлежат их обязательному рассмотрению. Кроме того, в зависимости от сферы надзорно-контрольной деятельности В.В. Петров справедливо выделяет: интегрированный, распространяемый на охрану окружающей среды; комплексный, относящийся к группе взаимосвязанных объектов и дифференцированный, касающийся отдельных природных объектов.

Тем самым в федеральном экологическом законодательстве закреплены необходимые юридические гарантии по осуществлению общественного контроля, повышению эффективности управленческой деятельности в экологической сфере в промышленных регионах страны. Ведущая роль в надзорно-контрольной сфере принадлежит государственному экологическому надзору, так как он связан с обеспечением государственной дисциплины и законности в сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды в промышленных регионах. Его главной задачей является соблюдение требований экологического законодательства, а также норм и нормативов качества окружающей среды в условиях рыночной экономики в целях реализации конституционных и иных экологических прав граждан.

Высказывается ошибочное мнение, что в связи с изменениями экономического и политического характера в стране предприятия находятся в частной собственности и они не обязаны разрабатывать свои экологические планы и мероприятия и согласовывать их с органами государственной власти, выполняющими надзорные и контрольные функции в этой сфере. В свою очередь, государственные органы и муниципальные органы не вправе вмешиваться в деятельность предприятий, находящихся в частной собственности, и контролировать выполнение их экологических планов и мероприятий. На наш взгляд, это серьезное заблуждение.

Разработка предприятиями, относящимися к различным формам собственности, планов и мероприятий по охране окружающей среды является не только их правом, но и важнейшей обязанностью, а также одним из основных требований, которые пока еще никто не отменял. В ряде регионов предприятия, независимо от их формы собственности, совместно с государственными органами разрабатывают и согласовывают проекты своих планов и мероприятий по охране окружающей среды. Эти планы взаимосвязаны с мерами, содержащимися в региональных и локальных программах отдельных природных территорий. По нашему мнению, проверка надлежащего и своевременного выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды предприятиями остается задачей органов государственного надзора и имеет важное значение для обеспечения эффективной природоохранной деятельности. Следует отметить, что в ранее действовавшем законодательстве такая задача государственных органов была закреплена, что было вполне правомерным, и ее исключение представляется не вполне обоснованным.

Важное значение для организации природоохранной деятельности в регионе является заключение соглашений органов исполнительной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления с крупными предприятиями - основными загрязнителями в промышленном регионе и основными природопользователями. В них могли бы участвовать территориальные подразделения Министерства природных ресурсов и экологии РФ, других федеральных и региональных государственных природоохранных органов.

В этих соглашениях определялись бы уровни загрязнения природной среды и использования ее ресурсов, обязательства производственных предприятий и соответствующих государственных органов по решению отраслевых и территориальных экологических проблем. Подобный опыт зарекомендовал себя в зарубежных странах и в отдельных субъектах РФ, в частности в Свердловской области.

В целях совершенствования природоохранной деятельности органов государственной власти субъектов РФ следует принять меры по повышению их эффективности и расширению их форм и видов контрольной деятельности. При этом следует устранить несогласованность между Федеральным законом "Об охране окружающей среды", головными актами природоресурсного законодательства и нормативными актами, определяющими правовой статус и компетенцию органов исполнительной власти, что негативно влияет на надзорную и контрольную деятельность в экологической сфере.

В экологической сфере, по мнению Президента РФ В.В. Путина, необходимо создать такую систему государственной власти, которая была бы восприимчива к региональным проблемам и кровно связана с общенациональными интересами <7>. Это тесно связано с совершенствованием правового регулирования экологической безопасности проживающего в регионах населения и охраны окружающей среды. Не случайно 30 апреля 2012 г. Президентом РФ были утверждены Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года <8>, закрепившие цели, задачи, принципы и механизмы ее реализации.

--------------------------------

<7> Государство и эволюция. Какая система нам нужна. На этот и другие вопросы Владимир Путин ответил в интервью трем российским газетам // Российская газета. 2004. 19 ноября.

<8> Утв. Указом Президента РФ от 30 апреля 2012 г. URL: http://news.kremlin.ru/acts/15177. 

Одной из важнейших государственных задач в условиях рыночной экономики является обеспечение сохранения и улучшения окружающей среды на глобальном и региональном уровнях как необходимой основы и гарантии дальнейшего развития человеческого общества и его природного окружения. Важно также обеспечить тесную взаимосвязь организационных и правовых мер с экономико-правовыми мерами и мерами юридической ответственности в интересах социально-экономического, экологического, культурного развития, повышения уровня и качества жизни населения промышленных регионов. Поскольку на современном этапе государственное управление в целом должно развиваться с учетом особенностей рыночной экономики и происходящих в мире глобализационных процессов <9>, а также их влияния на экономику и природную сферу, ее отдельные процессы и природные комплексы.

--------------------------------

<9> См.: Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. С. 59 - 64; Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Концептуальные основы формирования российского экологического законодательства в глобализирующемся мире // Россия в глобализирующемся мире: мировоззренческие и социокультурные аспекты. М., 2007. С. 567 - 586. 

При этом должна быть усилена роль и значение административных методов в экологической сфере, чтобы не допускать преувеличения роли и значения рыночных механизмов <10>. Речь идет об обеспечении оптимального сочетания административных методов управления с экономическими возможностями страны решать первоочередные, а также перспективные, существующие и вновь возникающие экологические и связанные с ними проблемы в промышленных регионах.

--------------------------------

<10> Круглов В.В. Проблема совершенствования водоохранной и водохозяйственной деятельности // Водное хозяйство России. 2006. Том 7. N 6. С. 617. 

Согласно Основам государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 г., предусматривается:

а) установление платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом затрат на осуществление природоохранных мер, замена взимания платы за сверхлимитное загрязнение на возмещение вреда, причиненного природной среде;

б) стимулирование экологической и социальной ответственности бизнеса, осуществляющего программы экологической модернизации производства и экологической реабилитации природных территорий, обеспечение широкого применения государственно-частного партнерства при государственном финансировании мер по оздоровлению экологически неблагополучных территорий и ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью в регионах;

в) установление налоговых и иных льгот, предоставляемых юридическим лицам и гражданам, обеспечивающим охрану и улучшение состояния природной среды, а также предоставление юридическим лицам льготных кредитов на выполнение работ по охране окружающей среды.

Действие системы экономического стимулирования обеспечивается специальным законодательством Российской Федерации. К сожалению, такого законодательства пока не существует. Поэтому в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" следует восстановить положение об обязательности планирования природоохранной деятельности промышленными предприятиями независимо от их формы собственности, а также правовые нормы, закрепляющие систему мер экономического стимулирования природоохранной деятельности предприятий, что было необоснованно отменено. Необходимо также усилить деятельность государственных органов и органов местного самоуправления:

а) по развитию договорных отношений в данной сфере, экологическому страхованию, организации экологического аудита и сертификации;

б) по предоставлению налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использованию вторичных ресурсов и переработке отходов;

в) по установлению лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления;

г) по поддержке предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды.

Таким образом, в условиях развивающейся рыночной экономики необходимо дальнейшее расширение мер экономического механизма во взаимодействии с организационно-правовыми мерами.

Совершенствование организационно-правового обеспечения охраны природной среды тесно связано с мерами юридической ответственности. Ослабление их связи в прошлом сказалось негативным образом на неотвратимости юридической ответственности за экологические правонарушения. Это определяется ролью и местом юридической ответственности как элемента правовой охраны окружающей среды и важнейшей гарантии выполнения эколого-правовых требований, а также обеспечивает необходимую стабильность и упорядоченность в этой сфере.

Цель юридической ответственности - обеспечение законности в экологических отношениях и экологического правопорядка, то есть такого их состояния, при котором соблюдаются нормы законодательства об охране окружающей среды. Осуществление задач и обязанностей государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями и гражданами необходимо при формировании новой модели рыночной экономики и создании правового государства и гражданского общества, для снижения в этой сфере числа правонарушений, которые становятся угрозой национальной безопасности.

К числу важных проблем в данной сфере относятся следующие:

а) ответственность промышленных предприятий, как источников повышенной опасности для окружающей среды, за причиненный материальный вред. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" исключил эту статью. Поэтому следует ее восстановить и определить виды и признаки предприятий, относящихся к этим источникам;

б) в законодательстве и правоприменительной деятельности не учитывается в полной мере социально-экологическая сущность природных объектов, многоаспектность причиняемого вреда окружающей среде. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" отсутствуют нормы, предусматривающие виды экологических правонарушений, что сказывается негативным образом на повышении эффективности уголовного и административного законодательства, так как возникают проблемы при определении составов административных и уголовных правонарушений и применении мер наказания за правонарушения.

На наш взгляд, необходимо включить в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" статью, определяющую виды экологических правонарушений, а в соответствии с ними в природоресурсном законодательстве определить круг правонарушений применительно к особенностям природных объектов, исключив правонарушения, которые утратили свою значимость. Субъекты РФ могут также дополнить либо сократить этот перечень. Кроме того, в соответствии с этим перечнем в уголовное и административное законодательство при определении составов правонарушений могут быть внесены необходимые изменения. Тем самым будет обеспечено соответствие между современным экологическим, уголовным и административным законодательством, что повысит эффективность норм указанных отраслей.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Экологическое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.