Надзор за исполнением законов в сфере корпоративных закупок. Статьи по предмету Прокурорский надзор

Вернуться к списку статей по юриспруденции

НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ КОРПОРАТИВНЫХ ЗАКУПОК 

Т.А. ТУХВАТУЛЛИН, М.Ф. МАКСЮТОВ

 

В число законов, за исполнением которых надзирают прокуроры, входит Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ), впервые установивший общие принципы проведения корпоративных закупок.

Законом 223-ФЗ закреплены основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями и компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере коммунального комплекса, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия РФ, субъекта Федерации, муниципального образования в совокупности превышает 50%; их дочерними хозяйственными обществами; бюджетными учреждениями в случаях, предусмотренных п. 4 ч. 2 ст. 1 Закона N 223-ФЗ.

Положения этого Закона направлены на открытость и публичность корпоративных закупок. Корпоративным заказчикам законодательно предоставлено право самостоятельно разработать и утвердить Положение о закупках товаров, работ, услуг для собственных нужд (далее - Положение о закупках), в соответствии с которым в дальнейшем проводить такие закупки. Итак, единственная обязанность корпоративного заказчика по Закону N 223-ФЗ - Положение о закупках, а также информацию по закупке товаров, работ, услуг, начиная от размещения заказа и заканчивая информацией об исполнении заключенного договора, опубликовать в единой информационной системе на сайте zakupki.gov.ru (далее - ЕИС).

Приведем несколько общих цифр, иллюстрирующих масштабы корпоративных закупок. Общий объем процедур определения поставщика, подрядчика, исполнителя, объявленных в соответствии с Законом N 223-ФЗ, по данным Минэкономразвития России, в 2015 г. увеличился по сравнению с 2014 г. на 23% и достиг 23,1 трлн руб. (объем закупок по Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ за тот же период составил 6,6 трлн руб.), что составило 30% ВВП страны <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Минэкономразвития России о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" в 2015 г. // http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/223/20160225 (дата обращения: 27.06.2016). 

Рассмотрим статистические данные органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере публичных закупок <2>, которые свидетельствуют о повышении результативности надзорной работы прокуроров в сфере публичных закупок в 2015 г. по сравнению с 2014 г. Так, за 2015 г прокурорами выявлено почти 132 тыс. (+13,4%) нарушений, с целью их устранения внесено 29 тыс. (+19,7%) представлений, по которым в дисциплинарном порядке наказано 25,8 тыс. (+21,3%) должностных лиц, по инициативе прокуроров к административной ответственности привлечено 10 тыс. (+66,9%) лиц, о недопустимости нарушения закона предостережено 2,7 тыс. лиц, по материалам прокуроров возбуждено 730 (+11,3%) уголовных дел. Прокурорами опротестовано 6,5 тыс. незаконных правовых актов и в суды направлено 2,1 тыс. исков на общую сумму 96 млн руб.

--------------------------------

<2> Известно, что отчет о работе прокурора по форме ОН не позволяет разделить результаты надзора за исполнением Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Закона N 223-ФЗ. По этой причине представляется, что в целях улучшения учета работы прокуроров по надзору за исполнением названных Законов целесообразно из строки 9 раздела 1 отчета по форме ОН в отдельную строку выделить выявляемые и пресекаемые прокурорами нарушения Закона N 223-ФЗ. 

Анализ результатов работы прокуроров позволяет утверждать, что, несмотря на предоставленный корпоративным заказчикам своего рода карт-бланш для установления "правил игры" в сфере корпоративных закупок, нарушений Закона N 223-ФЗ, а также Положений о закупках, имеющих статус обязательного для исполнения правового акта, выявляется немало.

Покажем прокурорскую практику по выявлению и пресечению нарушений в сфере корпоративных закупок, сгруппировав их по типичности нарушений Закона N 223-ФЗ. Типизация нарушений Закона, на наш взгляд, имеет положительное практическое значение, позволяет прокурору в процессе ознакомления с конкретными примерами организовать эффективную надзорную работу, обратив внимание на нарушения, наиболее вероятные на его поднадзорной территории, при этом рационально использовать временные ресурсы <3> в ходе подготовки и проведения проверки; прокурорам-предметникам позволит правильно спланировать надзорную проверку, предварительно освежив в памяти необходимые знания правоприменительной и прокурорской практики.

--------------------------------

<3> В смысле затрат времени прокурором (человеко-часы). 

Нередко корпоративные заказчики допускают неопубликование или несвоевременное опубликование Положений о закупках товаров, работ, услуг для собственных нужд, что влечет ограничение конкуренции ввиду недоведения "правил игры" до потенциальных участников.

На протяжении нескольких лет с начала применения Закона N 223-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2012 г., прокуроры практически повсеместно выявляли бездействие корпоративных заказчиков, выраженное в неразмещении в ЕИС Положения о закупках, что приравнивалось к нарушению требований Закона N 223-ФЗ и влекло за собой принятие актов прокурорского надзора. Подобная ситуация была связана с тем, что некоторые руководители коммерческих организаций с госучастием к переходу на нормирование закупочной деятельности не были готовы. В последующие годы количество подобных нарушений стало снижаться.

Непринятие мер к разработке и опубликованию Положений о закупках, образующее нарушение ст. ст. 2, 8 Закона N 223-ФЗ, стало основанием для внесения прокурором г. Рубцовска Алтайского края представлений руководителям муниципальных унитарных предприятий коммунального комплекса, социально-бытового обслуживания населения, в которых от руководителей потребовано незамедлительно разработать, утвердить и разместить в ЕИС эти правовые акты.

Прокурор г. Щекино усмотрел основания для обращения в районный суд с иском об обязании муниципального автономного образовательного учреждения разместить Положение о закупках для нужд детской музыкальной школы в ЕИС. Гражданское дело судом прекращено ввиду добровольного удовлетворения ответчиком исковых требований прокурора. За аналогичное нарушение закона руководители 32-х образовательных учреждений в Кваркенском районе Оренбургской области по представлению прокурора привлечены к дисциплинарной ответственности.

Осуществляя надзорные мероприятия, прокурорам следует обращать внимание на то, что государственные и муниципальные учреждения, изменяя организационно-правовые формы (к примеру, при преобразовании из бюджетных учреждений в автономные), сразу попадают под юрисдикцию Закона N 223-ФЗ. В связи с этим у таких организаций с начала финансового года возникает обязанность разработать, утвердить и опубликовать в ЕИС Положение о закупках.

В ходе прокурорских проверок продолжают выявляться противоречащие Закону N 223-ФЗ нормы Положений о закупках, что влечет нарушение прав участников корпоративных закупок - потенциальных поставщиков, подрядчиков, исполнителей.

В Городищенском районе Волгоградской области прокурором опротестованы Положения о закупках 25-ти бюджетных учреждений района, которые были утверждены руководителями учреждений, а не учредителем. Положение о закупках для нужд музыкального колледжа в Республике Татарстан регулировало некоторые отношения, не входящие в область закупочной деятельности. По протесту Нижнекамского городского прокурора Положение приведено в соответствие с законом.

Прокуратурой Тульской области выявлены нормы Положения о закупках ОАО "Н.", которые вошли в противоречие с требованиями Закона N 223-ФЗ в части информационного обеспечения закупок, поскольку в п. 9 Положения закреплено право заказчика, помимо опубликования информации о закупках в ЕИС, размещать ее в любых других средствах массовой информации, при том что в силу ч. 7 ст. 4 Закона N 223-ФЗ такую информацию заказчик вправе дополнительно разместить исключительно на собственном сайте. Изложенное послужило основанием для принесения прокуратурой области в совет директоров общества протеста. После протеста прокурора района в Оренбургской области скорректировано Положение о закупках МБОУ "Д.", в котором не указывались сроки размещения в ЕИС вносимых в аукционную документацию изменений.

Санкт-Петербургской спецпрокуратурой опротестованы незаконные пункты Положения о закупке ФГУП "К.", которыми, в частности, не урегулированы порядок определения цены закупки, критерии отклонения заявок участников закупки, а также необоснованно расширен перечень оснований для проведения закупок у единственного поставщика.

Следует отметить, что прокурорам, планирующим проведение проверки исполнения законодательства в сфере корпоративных закупок, на этапе подготовки к ней в первую очередь следует оценить соответствие Положения о закупках нормам Закона N 223-ФЗ, принятым в развитие его положений, подзаконным актам Правительства РФ, Минэкономразвития России; полноту и достаточность содержащихся в Положении о закупках норм, направленных на регулирование процедуры определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей.

Корпоративные заказчики допускают заключение прямых контрактов без применения процедуры определения поставщика, подрядчика, исполнителя, что является грубым нарушением Закона N 223-ФЗ, влекущим административную и гражданско-правовую ответственность.

Заместитель прокурора Томской области внес представление генеральному директору ОАО "Н.", который осуществлял закупки товаров, работ, услуг, необходимых для исполнения федеральных целевых программ, минуя конкурентные процедуры, у единственного поставщика. Аналогичная мера реагирования принята Видновской городской прокуратурой Московской области.

В Амурской области прокурором Константиновского района вскрыт факт заключения МУП "Т." закупки нефтепродуктов на сумму 3,9 млн руб. без проведения конкурентных процедур определения поставщика. Подобным образом без проведения торгов МУП "Т." заключен контракт на поставку угля, в рамках которого предприятию отгружено топлива на сумму, превышающую 20 млн руб. В отношении директора предприятия прокурором возбуждены дела об административных правонарушениях по ч. ч. 1 и 5 ст. 7.32.3 КоАП, в его адрес в целях исключения подобной практики внесено представление.

По иску прокуратуры Ненецкого автономного округа, направленному в арбитражный суд Архангельской области в связи с игнорированием ОАО "М." процедуры определения исполнителя, договор на разработку проектной документации на сумму 7,1 млн руб. признан недействительным, применены последствия недействительности ничтожной сделки. По аналогичным основаниям прокуратурой округа в судебном порядке расторгнут договор поставки продукции.

В случаях установления фактов заключения договоров без торгов прокурорам следует рассматривать вопрос привлечения должностных лиц, допустивших подобное нарушение, к административной ответственности, а в случаях фактического на момент проверки неисполнения такого договора принимать меры к признанию его недействительным с применением последствий недействительности сделки.

Рассматривая вопрос направления в арбитражный суд иска, подготовленного по результатам проверки по обращению индивидуального предпринимателя, коммерческой организации (особенно не являвшихся участниками закупки), необходимо исключать необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечение органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами.

Значительное число нарушений, выявляемых прокурорами, допускается в процессе определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей, и связаны они зачастую с несоблюдением установленных процедурных сроков, неполнотой размещаемой в открытом доступе информации, несоответствием закону закупочной документации и др.

Руководителю МУП "К." прокурором Велижского района Смоленской области внесено представление, в котором указано на несоблюдение требований утвержденного на предприятии Положения о закупках. По аналогичным фактам прокурором Кировского района г. Томска руководителям 11 организаций внесены представления.

Прокурор г. Барнаула Алтайского края установил, что в опубликованном МУП "Э." плане закупок на календарный год нет информации о местонахождении заказчика, идентификационных кодов закупок (ОКВЭД), минимально необходимых требований, предъявляемых к закупаемым товарам, и др. Также в ходе проверки установлено, что сведения об осуществленных в течение года 46 закупках в ЕИС размещены не были. Прокурор города внес руководителю унитарного предприятия представление.

Нарушения требований Закона N 223-ФЗ, возлагающих на заказчиков обязанность не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным, размещать в ЕИС сведения о проведенных закупках, выявлены территориальными прокурорами Ненецкого автономного округа. Так, Нарьян-Марским МУП "О." и ОАО "М." сведения о проведенных закупках в ЕИС своевременно опубликованы не были. В связи с этим по инициативе прокуратуры округа руководители названных предприятий были привлечены к административной ответственности по ч. 4 ст. 7.32.3 КоАП, в их адрес внесены представления. Аналогичные меры приняты прокуратурой Центрального административного округа г. Тюмени в отношении должностного лица ФГБОУ "Т.", которое антимонопольным органом области оштрафовано на 7,5 тыс. руб.

По инициативе прокуратуры г. Саратова в отношении начальника управления МУПП "С." возбуждены дела об административных правонарушениях по ч. 7 ст. 7.32.3, ч. 1.3 ст. 7.30 КоАП. Основаниями для этого стали нарушения требований Закона N 223-ФЗ, связанные с несвоевременным размещением в ЕИС сведений о количестве и общей стоимости договоров, заключенных по результатам закупок, неуказанием в извещениях о закупках количества поставляемого товара, объема выполняемых работ, оказываемых услуг, адреса места поставки.

Прокуратурой г. Майкопа выявлен факт несвоевременного размещения МУП "М." протокола вскрытия конвертов в ЕИС, в связи с чем в отношении должностного лица предприятия возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 4 ст. 7.32.3 КоАП. Аналогичные меры реагирования принимались прокурорами в Мурманской области, Ненецком автономном округе.

Прокуратурой Оренбургской области в арбитражный суд направлен иск о признании недействительным договора на поставку автомобиля для нужд ГАУСО "О." и применении последствий недействительности ничтожной сделки ввиду того, что избранный способ закупки - запрос цен - в нарушение ч. 4 ст. 3 Закона N 223-ФЗ проведен не в электронной форме.

В Чукотском автономном округе прокурором Билибинского района руководителю филиала ОАО "К." внесено представление ввиду того, что заказчиком в закупочной документации при проведении 5-ти запросов предложений на право заключения договора на выполнение строительно-монтажных работ предусматривались завышенные требования к участникам.

По постановлению прокуратуры Республики Северная Осетия - Алания начальник отдела промышленной безопасности, охраны труда и окружающей среды ОАО "Н." в связи с неисполнением требований, предъявляемых к содержанию извещений и документации о закупке, региональным УФАС России по ч. 7 ст. 7.32.3 КоАП оштрафован на 3 тыс. руб.

Прокурором Октябрьского района г. Уфы в нескольких организациях с публичным участием выявлены запланированные, но не проведенные закупки, а фактически проведенные закупки, наоборот, не были включены в планы закупок. По постановлениям прокурора района виновные должностные лица учреждений по ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП оштрафованы на 30 тыс. руб. каждый.

В завершение отметим, что выявляемые прокурорами нарушения требований Закона N 223-ФЗ не ограничиваются рассмотренными примерами. В ходе прокурорских проверок выявляются нарушения, связанные как с прямым игнорированием требований Закона N 223-ФЗ, так и с использованием имеющихся в нем пробелов и недостатков. Акт прокурорского надзора (протест, представление, постановление о возбуждении административного производства или об инициировании уголовного преследования) принимается по факту нарушения закона. В последнем случае - по факту неисполнения требований Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", иных законов, регулирующих отношения в смежной сфере.

Важно отметить, что при организации и осуществлении надзора за исполнением законов в сфере корпоративных закупок необходимо строго придерживаться положений Приказа Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", предписывающего при осуществлении прокурорского надзора не допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами (п. 8.4), не допускать использования полномочий прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений (п. 8.6).

Перечисленные пункты Приказа в этом случае особенно актуальны, поскольку закупочная деятельность связана с конкуренцией (нередко даже борьбой) нескольких участников. Участники, "проигравшие" торги, как правило, не упускают случая воспользоваться имеющимися у прокуратуры полномочиями по принятию актов надзора, тем самым планируя "свести счеты" с более удачливым конкурентом или самим заказчиком.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.