Защита прокурором прав инвалидов вне уголовно-правовой сферы. Статьи по предмету Прокурорский надзор

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ ПРАВ ИНВАЛИДОВ ВНЕ УГОЛОВНО-ПРАВОВОЙ СФЕРЫ

Н.А. ИГОНИНА

По данным официальной статистики, на 1 января 2016 г. в России насчитывалось 12 751 тыс. инвалидов (87 инвалидов на 1 000 человек населения), т.е. практически каждый девятый россиянин получает пенсию по инвалидности ввиду наличия у него нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленного заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящими к ограничению жизнедеятельности и вызывающими необходимость его социальной защиты.
Принятая в 2006 г. ООН Конвенция о правах инвалидов, ратифицированная Российской Федерацией в мае 2012 г., задала новый вектор развития социальной политики России, ориентировав и законодателя, и правоприменителя на интеграцию человека с инвалидностью в общество с самого рождения. Несмотря на это, реализация конституционных прав инвалидов по-прежнему осуществляется с огромными трудностями, в связи с чем представители органов государственной власти и местного самоуправления, общественных правозащитных организаций, участники интернет-сообществ инвалидов, независимые эксперты, сами инвалиды указывают на множественные нарушения и ущемления их прав при установлении инвалидности, при предоставлении медицинских услуг, лекарственных средств, при организации образовательного процесса, социального обслуживания, трудоустройства, обращаются по поводу недоступности для них различных объектов инфраструктуры (аптек, лечебных учреждений, детских садов, школ, учреждений культуры, магазинов, спортзалов, автостоянок, вокзалов и др.) <1>.
--------------------------------
<1> В НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ в 2016 г. в рамках научного исследования по теме "Теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты прав инвалидов" (научный доклад) были проведены рабочие встречи с участием общественных организаций инвалидов в парламенте Республики Северная Осетия - Алания, в прокуратурах Костромской, Рязанской, Саратовской областей в формате круглых столов в декабре 2015 - сентябре 2016 г.

Нарушения такого рода, зачастую влекущие возникновение угрозы жизни и здоровью больных людей, имеют место практически в каждом субъекте Российской Федерации и муниципальном образовании и требуют незамедлительного реагирования со стороны органов государственной власти, органов контроля, надзора и правоохранительных органов.
Остановимся подробнее на деятельности органов прокуратуры по защите прав инвалидов. Прокуратура является важнейшим правозащитным институтом демократического правового государства, деятельность которого вне уголовно-правовой сферы имеет ярко выраженный социальный вектор, что обусловлено социальным характером самого государства, установленным в качестве основы конституционного строя Российской Федерации. Инвалиды выступают в качестве приоритетных объектов правозащиты органов прокуратуры.
Рассмотрим деятельность органов прокуратуры по защите прав инвалидов через реализуемые функции вне уголовно-правовой сферы, где под функцией прокуратуры понимается вид деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий <2>. Обязательным признаком функций является их возложение на прокуратуру только законом <3>.
--------------------------------
<2> Российский прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2001. С. 59.
<3> Ястребова В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2001. С 99.

Исходя из положений ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 03.07.2016) (далее - Закон о прокуратуре), к функциям (видам деятельности) российской прокуратуры вне уголовно-правовой сферы можно отнести: надзор за исполнением законов (о защите прав инвалидов); участие в правотворческой деятельности (в целях совершенствования регламентации правовых механизмов реализации конституционных прав инвалидов); возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования <4> (в отношении должностных лиц и юридических лиц, нарушающих права инвалидов); участие в рассмотрении дел судами (в целях защиты прав инвалидов).
--------------------------------
<4> Данные полномочия теоретики прокурорско-надзорного права предлагают с учетом научной доработки отнести к функции административного преследования органов прокуратуры. См.: Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. N 10. С. 52 - 56; Субанова Н.В. К вопросу об осуществлении прокуратурой функции административного преследования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 4. С. 67 - 73.

В связи с принятием Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", дополнившего Закон о прокуратуре статьей 9.1, к функциям прокуратуры отнесено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (применительно к исследуемой теме - антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, затрагивающих права инвалидов) <5>. Отдельные ученые относят к функциям прокуратуры не имеющую правового закрепления "предупредительную" функцию с важнейшей составной ее частью - участием прокуратуры в правовом просвещении и пропаганде <6>.
--------------------------------
<5> Конституционное право: университетский курс: Учебник: В 2 т. / Под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 2. 528 с.
<6> Деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступлений: Методическое пособие / Под ред. А.И. Алексеева. М., 2004. С. 6.

Участие прокурора в судах в гражданском и административном процессе является важной функцией прокуратуры, направленной в первую очередь на защиту прав, свобод и интересов граждан, которая реализуется путем обращения прокурора с заявлением, исковым заявлением, административным исковым заявлением в суд либо путем вступления в гражданский или административный процесс для дачи заключения по делу. Причем прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца (административного истца), за исключением права на заключение мирового соглашения (соглашения о примирении) и обязанности по уплате судебных расходов.
Объектом защиты со стороны прокурора выступают права, свободы, законные интересы гражданина по общему правилу в случае, если такой гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Следовательно, инвалиды относятся к той социальной группе, права которой подлежат защите прокурором в порядке ст. 45 ГПК РФ и ст. 39 КАС РФ.
Прокуроры активно направляют в суды исковые заявления, административные исковые заявления в защиту прав инвалидов, о восстановлении их прав на социальное обеспечение и защиту, жилищных прав, прав на доступную среду. Законодательством предписано обеспечивать во всех судебных инстанциях обязательное участие прокурора в делах, по которым такое участие предусмотрено нормами ГПК РФ в защиту прав инвалидов: о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ); об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным в порядке главы 31 ГПК РФ. В целях защиты прав инвалидов на прокурора возлагается обязанность участия в рассмотрении административных дел в порядке, установленном КАС РФ: о госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке согласно ст. 277 КАС РФ; о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке согласно ст. 283 КАС РФ.
Прокурор вправе также предъявить административное исковое заявление об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы инвалидов, в том числе при оказании им психиатрической помощи, в порядке главы 22 КАС РФ.
Анализ вышеуказанных положений ГПК РФ и КАС РФ указывает на наличие усиленных мер процессуальной защиты со стороны органов прокуратуры для лиц, страдающих психическими заболеваниями, обеспечиваемых за счет обязательного участия прокурора при признании их недееспособными, ограниченно дееспособными, госпитализации психически больных в недобровольном порядке. Рассмотрение дел указанных категорий имеет особое социальное значение.
Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования, помимо ст. 22 Закона о прокуратуре, регулируются ст. 25.11 КоАП РФ и сводятся к возбуждению прокурором производства по делу об административном правонарушении; участию в его рассмотрении, представлению доказательств, заявлению ходатайств, даче заключений; принесению протеста на постановление по делу, совершению иных предусмотренных федеральным законом действий.
В целях защиты прав инвалидов, являющихся предметом посягательства, прокурор вправе возбуждать дело об административном правонарушении, объектом которого являются общественные отношения в области труда и занятости инвалидов, обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, предусмотренных следующими статьями КоАП РФ: 5.42 "Нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости"; 5.43 "Нарушение требований законодательства, предусматривающих выделение на автомобильных стоянках (остановках) мест для специальных автотранспортных средств инвалидов"; 9.13 "Уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур"; 9.14 "Отказ от производства транспортных средств общего пользования, приспособленных для использования инвалидами"; 11.24 "Организация транспортного обслуживания населения без создания условий доступности для инвалидов".
Прокурорский надзор за исполнением законов, на котором следует остановиться подробнее, является ключевой функцией органов российской прокуратуры, наиболее ярко отражающей специфику деятельности прокуратуры. Соответственно, прокурорский надзор за исполнением законов в сфере защиты прав инвалидов - это одна из ее подфункций (или направлений надзора).
Законодательно закрепленный в ст. 21 Закона о прокуратуре предмет прокурорского надзора является общим (родовым) и наполняется содержанием применительно к надзору за исполнением конкретного законодательства. Следовательно, предметом прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав инвалидов является: исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, регулирующих права инвалидов, их защиту и гарантии реализации, соблюдение их поднадзорными органами, должностными лицами, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых ими в этой сфере правовых отношений.
Объектами надзора за исполнением законов в сфере защиты прав инвалидов являются: органы, организации, их руководители, указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, если они выступают участниками отношений, возникающих по поводу и в связи с реализацией конституционных прав инвалидов в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты, жилищной сфере, сферах культуры, доступной инфраструктуры и других.
В качестве объекта прокурорской правозащиты при осуществлении данного направления надзора выступает в первую очередь инвалид, под которым в соответствии со ст. 1 ФЗ от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" понимается лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты, признанное таковым в порядке, установленном законодательством. Признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Однако наличие стойкой и крайне опасной тенденции уменьшения числа инвалидов в России за последние годы (с 2010 по 2016 г., по состоянию на 1 января 2016 г. включительно - на 383 тыс. человек) заставляет посмотреть на проблему инвалидизации и снижения числа инвалидов не только через призму законодательных терминов, понятий и процедур признания инвалидом, но и с учетом фактического состояния лиц, нуждающихся в специальном лечении и в социальном обеспечении, в совокупности объективных обстоятельств, не позволяющих больным гражданам пройти (завершить) процедуры признания инвалидом, получив необходимый социальный статус. В России значительное число граждан со стойким расстройством функций организма не могут получить не только инвалидность в установленном законом порядке, но и квалифицированную медицинскую помощь, в том числе неотложную. Отдельная прослойка социально неадаптированных больных людей - лиц без определенного места жительства - не имеют ни документов, удостоверяющих личность, ни денежных средств на проведение медицинских исследований и лечения, ни, как правило, возможности получить статус инвалида.
Неблагоприятную картину с реализацией конституционных прав граждан на здравоохранение показывают результаты комплексного наблюдения условий жизни населения (КОУЖ-2014), проводимого Федеральной службой государственной статистики <7>. По результатам КОУЖ-2014 <8> на потребность в медицинской помощи указывают жители сельской местности - 30% респондентов, проживающих в сельских населенных пунктах (из них 40% сельских жителей - в населенных пунктах с численностью населения до 200 человек), и 25,4% горожан. При этом на недоступность государственных и муниципальных услуг в сфере медицинского обслуживания указали 37% жителей села (41% жителей сельских населенных пунктов с численностью населения до 200 чел.) и 21% горожан.
--------------------------------
<7> Постановление Правительства РФ от 27.11.2010 N 946 "Об организации в Российской Федерации системы федеральных статистических наблюдений по социально-демографическим проблемам и мониторинга экономических потерь от смертности, заболеваемости и инвалидизации населения".
<8> Проводилось на основе выборочного опроса представителей различных групп и слоев населения с охватом 60 000 домохозяйств. В ходе комплексного наблюдения условий жизни населения собрана информация о более чем 100 000 членов домохозяйств в возрасте 15 лет и более и более 20 000 детей в возрасте до 15 лет, проживающих в отобранных домохозяйствах. Опросы проводились в период с 13 по 27 сентября 2014 г. Цифры приведены в процентах. Информация о Комплексном наблюдении условий жизни населения в 2014 г. получена с официального сайта Росстата http://www.gks.ru/free_doc/new_site/KOUZ14/survey0/data/Docs/KOUG_2014.pdf (дата обращения: 26.05.2016).

При таком количестве нуждающихся в медпомощи жителей села и горожан можно сделать вывод, что институт получения статуса инвалидности, который невозможно задействовать без оказания гражданам медицинских услуг, сопровождается множеством процедурных, материальных проблем, которые зачастую ложатся на граждан неподъемным бременем и служат препятствием к оформлению инвалидности, не позволяя им получать определенные социальные преференции, предоставляемые инвалидам, признанным таковыми в установленном законом порядке.
Именно поэтому в качестве объектов правозащиты применительно к указанному направлению надзора должны, на наш взгляд, выступать не только инвалиды, но и иные лица, которые имеют нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, приводящим к ограничению жизнедеятельности и вызывающим необходимость в их социальной защите со стороны государства, и которые по каким-либо объективным причинам не признаны инвалидами в установленном порядке. К такого рода объективным причинам можно причислить: младенческий (малолетний) возраст, в силу которого опекун (законный представитель несовершеннолетнего) еще не успел оформить для ребенка документы в целях установления категории "ребенок-инвалид"; неграмотность, непросвещенность, одиночество; маломобильность, плохое самочувствие больных граждан, отдаленность мест их проживания от лечебных учреждений и учреждений МСЭ и другие факторы, создающие препятствия для осуществления процедур признания указанных лиц инвалидами. Неслучайно в пп. 1 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" в качестве получателей социальной услуги определены не только инвалиды, но и маломобильные граждане, полностью либо частично утратившие способность либо возможность осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста даже при отсутствии инвалидности.
Такие люди должны также выступать приоритетным объектом правозащиты, ибо назначение им инвалидности является не чем иным, как формальным признанием ненадлежащего состояния здоровья. В отношении указанных лиц со стороны органов прокуратуры необходимо принятие мер для установления инвалидности, выступающей основанием для реализации конституционных прав больных граждан на социальную защиту и социальное обеспечение.
С целью организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав инвалидов, обеспечения участия прокуроров в судах в защиту их прав и при реализации иных функций прокуратуры вне уголовно-правовой сферы необходимо четко определиться с правосубъектностью инвалида, понятиями "инвалидность", "стойкие расстройства функций организма человека", классифицировать данную социальную группу граждан в зависимости от заболеваний, объема правосубъектности в целях поиска наиболее оптимальных путей их защиты.
Виды стойких расстройств функций организма человека, влекущих инвалидность, установлены Приказом Минтруда России от 17 декабря 2015 г. N 1024н "О классификациях и критериях, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы". Исходя из классификации расстройств функций организма человека, можно выделить следующие категории инвалидов: а) инвалиды с нарушениями умственного, психического развития (их еще называют инвалидами с ментальными нарушениями); б) инвалиды с нарушениями речи; в) инвалиды с нарушениями сенсорных функций; б) инвалиды с нарушениями опорно-двигательного аппарата, функций сердечно-сосудистой, дыхательной, пищеварительной, эндокринной, иммунной систем и др.; в) инвалиды с нарушениями, обусловленными физическим внешним уродством.
Инвалидам указанных категорий в соответствии с критерием установления инвалидности при проведении государственными учреждениями медико-социальной экспертизы устанавливаются следующие группы инвалидности: первая, вторая, третья, а также категория "ребенок-инвалид".
При осуществлении надзора за соблюдением прав инвалидов прокурорам необходимо учитывать объем правосубъектности (правовой статус) лиц указанной категории, разграничивая их на дееспособных, ограниченно дееспособных, недееспособных.
К дееспособным инвалидам согласно положениям ст. 21 ГК РФ относятся инвалиды, достигшие восемнадцатилетнего возраста, способные своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность).
К недееспособным инвалидам согласно ст. 29 ГК РФ относятся граждане, которые вследствие психических расстройств не могут понимать значения своих действий или руководить ими и которые признаны судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над такими инвалидами устанавливается опека. К таким инвалидам относятся указанные нами инвалиды категории "а" - с нарушениями умственного, психического развития.
Сравнительно недавно в целях наиболее полной защиты прав и интересов граждан, страдающих психическими расстройствами, в гражданский оборот была введена новая категория ограниченно дееспособных лиц, которые вследствие психического расстройства могут понимать значение своих действий или руководить ими лишь при помощи других лиц (п. 2 ст. 30 ГК РФ).
Правовой предпосылкой тому послужило Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2012 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 ст. 29, п. 2 ст. 31 и ст. 32 ГК РФ в связи с жалобой гражданки И.Б. Деловой", которым взаимосвязанные положения п. п. 1 и 2 ст. 29, п. 2 ст. 31 и ст. 32 ГК РФ признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (ч. 4), 19 (ч. ч. 1 и 2), 23 (ч. 1), 35 (ч. 2) и 55 (ч. 3), так как в ранее действовавшей системе гражданско-правового регулирования не предусматривалась возможность дифференциации гражданско-правовых последствий наличия у гражданина нарушения психических функций при решении вопроса о признании его недееспособным, соразмерных степени фактического снижения способности понимать значение своих действий или руководить ими.
Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. N 302-ФЗ (далее - Закон N 302-ФЗ) "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" эту ошибку исправил и к ограниченно дееспособным гражданам - помимо тех, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставят свою семью в тяжелое материальное положение, - были причислены также лица, которые вследствие психического расстройства могут понимать значение своих действий или руководить ими при помощи других лиц. Лиц с ментальными нарушениями законодатель наделил гражданской правосубъектностью - определенным объемом прав и обязанностей, позволяющим им быть интегрированными в гражданско-правовые отношения, социализироваться. Недостающий необходимый объем дееспособности психически больных граждан был дополнен действиями их попечителя (п. 2 ст. 30, ст. 33, абз. 4 п. 3 ст. 36 ГК РФ) <9>.
--------------------------------
<9> Данилова Л.Я. Новеллы российского законодательства об ограничении дееспособности граждан, страдающих психическими расстройствами // Семейное и жилищное право. 2015. N 3.

Таким образом, на основании п. 2 ст. 30 ГК РФ к ограниченно дееспособным инвалидам мы можем отнести инвалидов, которые вследствие психического расстройства могут понимать значение своих действий или руководить ими лишь при помощи других лиц и которые ограничены судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над такими инвалидами устанавливается попечительство. Они могут распоряжаться выплачиваемыми на них алиментами, социальной пенсией, возмещением вреда здоровью и в связи со смертью кормильца и иными предоставляемыми на содержание выплатами с письменного согласия попечителя, за исключением выплат, которыми они вправе распоряжаться самостоятельно. К таким инвалидам также относятся инвалиды категории "а" - инвалиды с нарушениями умственного, психического развития.
При осуществлении деятельности по защите прав инвалидов вне уголовно-правовой сферы прокуроры обеспечивают реализацию прав инвалидов на охрану здоровья (в том числе лекарственное обеспечение), на инклюзивное образование, на жилье, на социальную защиту и социальное обеспечение, на культуру, доступную инфраструктуру и др. в целях интеграции инвалидов в общество и их социализации.
Однако и среди инвалидов, а также иных больных, маломобильных граждан, не признанных инвалидами в установленном порядке, следует выделить тех, которые нуждаются в особой, усиленной защите со стороны органов прокуратуры. К таким лицам, на наш взгляд, следует отнести: детей-инвалидов, инвалидов, признанных в судебном порядке ограниченно дееспособными и недееспособными вследствие психических расстройств, инвалидов, освобождаемых из мест лишения свободы, инвалидов без определенного места жительства. Прокурорские проверки исполнения законов при реализации прав каждой из обозначенных категорий инвалидов имеют свои особенности организации и специфику и нуждаются в отдельном исследовании.

Библиография

1. Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. N 10.
2. Данилова Л.Я. Новеллы российского законодательства об ограничении дееспособности граждан, страдающих психическими расстройствами // Семейное и жилищное право. 2015. N 3.
3. Деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступлений: Методическое пособие / Под ред. А.И. Алексеева. М., 2004.
4. Конституционное право: университетский курс: Учебник: В 2 т. / Под ред. А.И. Казанника, А.Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. Т. 2. 528 с.
5. Российский прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. А.Я. Сухарева. М.: Норма, 2001.
6. Ястребова В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2001.
7. Субанова Н.В. К вопросу об осуществлении прокуратурой функции административного преследования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 4.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.