Наднациональное право: основные особенности. Статьи по предмету Международное право

Вернуться к списку статей по юриспруденции

НАДНАЦИОНАЛЬНОЕ ПРАВО: ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ

В.Е. ЧИРКИН

Современное международное сообщество государств сложно и многогранно. Среди 193 государств - членов ООН (последний член ООН Республика Южный Судан вошел в состав в 2011 г.) находятся страны разного уровня развития, это государства, неодинаковые по своим социально-экономическим и политическим характеристикам. Пути развития многих государств своеобразны. Вместе с тем наиболее общими тенденциями в современном мире становятся, видимо, три главных процесса: модернизация ("осовременивание"), глобализация (распространение некоторых общих закономерностей развития на другие страны и народы) и интеграция (включение, объединение).
В целом эти процессы отражают пути научно-технического и социального развития и обычно приносят позитивные результаты, содействуя совместному ускоренному развитию государств. Однако в таких процессах могут возникать негативные явления. Так называемая политическая модернизация по образцам прежних метрополий, что не соответствовало условиям стран Азии, Африки, Латинской Америки, Океании, приводила к созданию чуждых, не действовавших конституционных моделей. Глобализация нередко жестко ломает привычный уклад, в том числе иногда положительные стороны прежних традиций, разрушает отношения сложившейся социокультуры, а новые явления не сразу вписываются в жизнь народов. Ущерб может наносить и излишняя "заинтегрированность" (это сказалось в 2014 г. и на России).
Результат этих процессов в современных условиях - массовое создание интеграционных объединений государств. Они создаются на основе Устава ООН 1945 г., закрепившего в гл. VIII "Региональные соглашения" право на создание таких объединений и условия их создания: соответствие целям и принципам Устава ООН. Хотя в Уставе говорится об организациях или органах, создаваемых для разрешения вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности (ст. 52), признано, что положения Устава ООН о региональных организациях распространяются и на организации, преследующие цели экономического, социального и культурного сотрудничества. В главе IX "Международное экономическое и социальное сотрудничество" Устава ООН сказано о задачах повышения уровня жизни, полной занятости населения, о целях экономического и социального развития.
В современном мире существуют межконтинентальные интеграционные объединения (БРИКС - Бразилия, Россия, Индия, Китай и ЮАР, к которому в 2015 г. на особых условиях присоединились Индия и Пакистан; Шанхайская организация сотрудничества - ШОС, в состав которой входит Россия; в 2014 г. создан Евразийский экономический союз), континентальные интеграционные организации (Организация американских государств - ОАГ; Африканский союз - АС, заменивший в 2002 г. Организацию африканского единства, и др.), региональные объединения (Европейский союз - ЕС, включающий большинство государств Европы; Ассоциация государств Юго-Восточной Азии - АСЕАН; Союзное государство России и Белоруссии).
В интеграционных союзах, большинство которых являются прежде всего международными интеграционно-экономическими организациями, изначально ставились и не могли не ставиться некоторые политические цели (например, поддержание мира и безопасности в регионе). Отдельные объединения осуществляют проверку выполнения государствами-членами установленных международных стандартов (например, Совет Европы - прав человека, выборов). Организация безопасности и сотрудничества в Европе (ОБСЕ) имеет главным образом политические задачи, но в его основных документах названы экономические, социальные и культурные цели. В Договоре о Евразийском экономическом союзе 2014 г. сказано, что Союз является "международной организацией региональной экономической интеграции", но говорится также о безусловном соблюдении принципа верховенства конституционных прав и свобод человека и гражданина, о проведении скоординированной политики (ст. ст. 1 - 3, 5 и др.). В то же время, например, в п. 5 Хартии европейской безопасности 1999 г., принятой ОБСЕ (политическая организация международного характера), говорится о задачах "проведения дальнейших экономических и социальных реформ", о "содействии развитию рыночной экономики", об "уделении должного внимания социально-экономическим правам" <1>. В некоторых региональных объединениях (ЕАЭС) действуют общие таможенные кодексы, принимаются модельные акты (рекомендация для государств-членов в Союзном государстве России и Белоруссии), устанавливается контроль за выполнением государствами-членами уставных документов (Совет Европы) или иных международных актов (ОБСЕ в отношении Минских соглашений 2014 г. по вопросу о самопровозглашенных Донецкой и Луганской народных республиках) и др.
--------------------------------
<1> URL: http://pasmi.ru/archive/83117.

Очень редко такие организации даже имеют право вмешательства во внутренние дела государств по отдельным вопросам, указанным в их уставах. В пункте "h" ст. 4 Устава Африканского союза 2002 г. говорится о "праве Союза вмешаться" в дела государства-члена в соответствии с решением Ассамблеи "в связи с серьезными обстоятельствами, а именно: военные преступления, геноцид и преступления против человечности" <2>.
--------------------------------
<2> URL: http://docs.cntd.ru/document/901880996.

В настоящее время в международных интеграционных экономических организациях появляется политический, публично-правовой элемент (ибо это организации государств), а в организациях политического характера существуют социально-экономические задачи. Интеграционные союзы - это экономико-политические или политико-экономические организации. Деятельность Европейского союза отчетливо свидетельствует о соединении этих элементов. "Интеграция как форма интернационализации экономических отношений, - констатирует Т.Н. Нешатаева, - приводит к появлению нового типа международных организаций - наднациональных" <3>.
--------------------------------
<3> Нешатаева Т.Н. Интеграция и наднационализм // Российское правосудие. 2014. N 9. С. 5.

Особое место среди региональных международных объединений занимает Европейский союз, преобразованный в такую организацию в 1992 г. с принятием нового Устава после десятилетий (с 1957 г.) пошагового развития <4>. Европейский союз не самый многочисленный по числу государств-членов (например, в Совете Европы их 47, в ОБСЕ, куда входят не только европейские государства, - 57), не самый крупный по размерам территории (Россия в пять раз превышает ЕС), по численности населения (в 2016 г. приблизительно 507,4 млн человек, что в разы меньше БРИКС или ШОС). Однако доля ЕС в мировом ВВП в 2010 г. была больше всех - 25,6%, прогноз на 2018 г. - 22,1% (БРИКС около 20%, США - 23,4%, прогноз на 2018 г. - 22,2%) <5>. ВВП (номинал) на человека в ЕС в 2016 г. - 32,5 тыс. долл. в год (средний ВВП на душу населения в мире приблизительно 14 тыс. долл., в США ВВП - 55,9 тыс. долл. <6>).
--------------------------------
<4> Учредительные документы ЕС, которые рассматриваются как своего рода конституционные основы ЕС, - это Договор о создании ЕС 1992 г. и Договор о функционировании ЕС 1957 г. (неоднократно изменялся, в настоящее время, как можно понять, действует в редакции 2010 г.). Лиссабонский договор 2007 г. - это обширная поправка к ним, в основном сохранившая положения непринятой в 2004 г. Европейской конституции.
<5> URL: http://www.nippon.com/ru/editor/f00025/ (дата обращения: 09.03.2015).
<6> URL: http://nonews.co/directory/lists/countries/gdp-ppp; http://romashkovoo.livejournal.com/150347.html.

Евросоюз достаточно централизованная территориальная организация. У него фактически сложилась общая граница (границы отдельных государств - членов ЕС одно время упразднялись, но теперь в связи с наплывом мигрантов из стран Востока восстанавливаются, даже с колючей проволокой). ЕС в 2016 г., не полагаясь на пограничников государств-членов, для предотвращения массовой нелегальной миграции из стран Востока создал свою пограничную и морскую береговую охрану <7>. Союз имеет целостную систему органов. В 2015 - 2016 гг. неоднократно поднимался вопрос о создании собственной армии ЕС <8>, а президент Франции выступал с предложением создать правительство ЕС (это не первое предложение такого рода).
--------------------------------
<7> URL: http://www.rg.ru/2015/07/21/hollande.html.
<8> URL: http://vz.ru/world/2015/3.

В ЕС - единое европейское гражданство (в дополнение к гражданству государств-членов). Союз имеет свой флаг, герб, гимн, своих послов в других государствах (но не в государствах-членах). У него единая валюта (евро), хотя в зону евро входят только 19 из 27 государств.
Институты ЕС (семь важнейших органов ЕС, имеющие право принимать решения: Европейский совет (конференция, саммит) глав государств и правительств государств - членов ЕС; Европейский парламент; Совет ЕС; Европейская комиссия (Комиссия ЕС); Счетная палата; Суд (Европы); Европейский центральный банк) принимают обязывающие решения, в том числе нормативные правовые акты (регламенты, директивы и др. <9>, теперь их более 112 тыс. <10>). Причем решения принимаются не только единогласно или консенсусом, но и специфическим большинством голосов <11>, иногда при десятикратном и более неравенстве членов ЕС <12>. Принятие решения большинством и его непосредственное действие в государствах-членах - это обязывание (форма публичного принуждения со стороны ЕС) не только государств-членов, но в какой-то мере также их физических и юридических лиц. В 2015 г. органы ЕС распределили в обязательном порядке по странам Союза установленное его органами (правда, по согласованию, иногда вынужденному, с государствами-членами) принимаемое число иммигрантов из стран Азии и Африки, а в 2016 г. собирались вводить штрафы за невыполнение этих квот (до 250 тыс. евро за каждого непринятого иммигранта) <13>.
--------------------------------
<9> Регламенты должны выполняться государствами-членами точно, директивы тоже должны быть выполнены, но допустимо использовать разные методы.
<10> На 2016 г. было издано 112 574 регламента, из них, например, Европейской комиссией - 61 689, Советом ЕС - 18 968, Европейским парламентом - 1 473, Европейским центральным банком - 78, другими органами - 31 593.
<11> В Совете ЕС - основном нормотворческом органе ЕС для принятия решения необходимо как минимум 55% голосов членов Совета ЕС (всего голосов в Совете ЕС - 345) при условии, что "за" голосовали минимум 15 государств - членов ЕС, которые представляют 65% населения Союза. Блокирующим меньшинством, препятствующим принятию решения, являются четыре государства - члена ЕС независимо от числа их голосов.
<12> Например, в Совете ЕС Германия, Италия, Франция, Великобритания имеют по 29 голосов, Бельгия, Чехия, Греция, Венгрия, Португалия - по 12, Словения - 4, Мальта - 3 голоса и т.д.
<13> URL: http://www.kp.ru/online/news/2398279/.

Сказанное выше приводит к выводу, что в ЕС существует собственная своеобразная и незавершенная власть. В западной литературе власть ЕС признается, но о ее характере не говорится. На наш взгляд, это своеобразная публичная власть специфического территориального публично-правового образования, каким является ЕС. Она отличается от государственной власти и иной публичной власти по способам возникновения, характеру, возможностям и пределам, видам и полномочиям органов, которые принимают соответствующие решения, по способам ее реализации на "местах" (в государствах-членах), по юридическому оформлению (основополагающим документом является не конституция, а договор (договоры) ЕС, его учредительные документы).
Публичная власть ЕС возникла особым путем, на основе тех государственных полномочий, суверенных прав (не суверенитета), которые переданы Союзу государствами-членами в соответствии с положениями их конституций (государства-члены внесли в свои конституции соответствующие изменения при вступлении в ЕС), и может осуществляться только в этих рамках. Она осуществляется не только аппаратом ЕС, но и органами самих государств-членов (например, правовые акты ЕС применяют суды государств-членов, исполняют их государственные органы). Власть Союза имеет элементы государственности, что естественно, ведь она появилась от государств, но в отличие от государственной власти она не имеет универсального характера, она ограничена пределами переданных полномочий. Это публичная незавершенная несуверенная государствоподобная власть организованного объединения государств.
По вопросу о форме организации такой власти (публично-правовой форме ЕС) в научной литературе выражены различные взгляды. Российский исследователь Л.М. Энтин характеризует ЕС согласно его документам (ст. 47 Договора о ЕС и ст. 335 Договора о функционировании ЕС) как "юридическое лицо", "самобытное и автономное интеграционное объединение, не идентичное ни национальному государству, ни обычной международной организации" <14>. В немецкой литературе говорится, что "ЕС в принципе есть союз суверенных государств, народно-правовое устойчивое верховенство", но "ограниченное и контролируемое" <15>. Французские политологи Ж. и Ж.-Э. Жиккели характеризуют Евросоюз как "федеративное государство в процессе становления" <16>. Английские конституционалисты Э.У. Брэдли и К.Д. Эвинг от определения ЕС воздерживаются, но отмечают, что с созданием ЕС и участием в нем Великобритании "конституционная догма поколеблена" <17>. Прежние характеристики западной литературы, определявшие ЕС как конфедерацию или федерацию, в последние годы не используются. На наш взгляд, форму ЕС можно было бы охарактеризовать как региональное международно-государствоподобное несуверенное публично-правовое образование.
--------------------------------
<14> Энтин Л.М. Право Европейского союза. Новый этап эволюции: 2009 - 2017 гг. М., 2009. Вып. 5. С. 39 - 40.
<15> Katz A. Staatsrecht. Grundkurs im Recht. 18. Aufl. , 2010. S. 30.
<16> Gicquel J., Gicquel J.-E. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25 P., 2011. P. 76.
<17> Bradley A.W., Ewing K.D. Constitutional and Administrative Law. 15th ed. L., 2011. P. 144.

Такое образование создает свое наднациональное (надгосударственное, межгосударственное) право <18>. Оно имеет усеченный характер (распространяется не на все отношения, а только на некоторые суверенные права и государственные полномочия, переданные ЕС государствами-членами при вступлении в Союз, и включает не все основные отрасли права, например, в праве ЕС нет конституционного, уголовного, процессуальных отраслей права и др.), но это не только региональное международное право, как его характеризуют в справочниках. Среди 112 тыс. актов его основная часть не договоры, а регламенты (иные акты), регулирующие внутренние отношения в государствах-членах (в основном в сфере частного права). Они действуют в государствах-членах непосредственно (без ратификации или имплементации государствами-членами) <19>, распространяются на их физические и юридические лица.
--------------------------------
<18> Подавляющее большинство российских и зарубежных авторов без каких-либо оговорок используют термин "наднациональное" (т.е. по смыслу западных языков - надгосударственное) право как общепринятый, но некоторые украинские ученые (Б.В. Бабий, Д.В. Лукьянов) на международной конференции в Киеве в 2014 г. говорили о существовании (в том числе по отношению к ЕС) наднациональных правовых системах, иных, чем право. URL: https://docviever/yandex.ru/?url=ya-mail%3A%etc.
<19> Имплементация возможна, но не обязательна. Акты ЕС будут действовать в государствах-членах и без нее.

Поэтому характеристика наднационального права как международного права недостаточна. В нем есть региональное международное право, основанное на принципах "общего" международного права, но его иные акты (и их подавляющее большинство) издаются по вопросам внутригосударственных отраслей права, причем это не отдельные нормы, а иногда их массив, заменяющий национальное право государств-членов (например, Регламенты от 11 июля 2007 г. N 864/2007 "О праве, подлежащем применению к недоговорным обязательствам" и от 17 июня 2008 г. N 593/2008 "О праве, подлежащем применению в договорных обязательствах" по существу кодифицируют крупные институты права, придают им единство для права всех стран - членов ЕС). Менее крупные институты также регулируются в целостном порядке, например, в Регламенте Европейского парламента и Совета Европейского союза от 20 мая 2015 г. N 2015/848 "О процедурах банкротства (новая редакция)", от 11 марта 2015 г. N 2015/478 "Об общих правилах импорта (кодифицированная версия)"; от 11 марта 2014 г. N 282/2014 "Об учреждении Третьей программы действий Союза в сфере охраны здоровья (2014 - 2020) и об отмене решения 1350/2007/ЕС"; от 5 апреля 2011 г. N 492/2011 "О свободном передвижении работников внутри Союза"; от 13 ноября 2007 г. N 1393/2007 "О передаче судебных и внесудебных документов по гражданским и коммерческим спорам (сервис по документам) и об отмене Регламента Совета ЕС 1348/2000"; от 4 июля 2012 г. N 650/2012 "О юрисдикции, применимом праве, признании и исполнении решений, принятии и исполнении нотариальных актов по вопросам наследования, а также о создании Европейского свидетельства о наследовании". Государства - члены ЕС часто непосредственно имплементируют такие акты в свое законодательство. Чехия, например, имплементировала более 100 тыс. страниц актов ЕС, не внеся никаких изменений <20>.
--------------------------------
<20> URL: http://www.moldovanova.md/ru/publications/show/358.

Из сказанного следует, что наднациональное право ЕС обладает следующими особенностями.
1. Наднациональное право возникает на основе согласования воль государств-членов, а затем развивается путем деятельности правотворческих институтов ЕС. Многие акты права Союза рождаются в процессах координации и в поисках консенсуса. По этой и по другим причинам (например, способы выполнения некоторых нормативных актов ЕС - директив могут определять сами государства) право ЕС в определенной мере имеет элементы "мягкого" права, но такие акты могут быть приняты и против желания государства-члена или членов (о большинстве голосов для принятия решений и блокирующем меньшинстве говорилось выше). Наднациональное право имеет свои инструменты принуждения для выполнения обязанностей, обозначенных в учредительных документах ЕС, принятых всеми его членами.
2. Право ЕС имеет комплексный характер. В нем соединены элементы международного (регионального), некоторые вопросы публичного и частного права, элементы "мягкого" (на практике решения принимаются единогласно или консенсусом) и "жесткого" права (но при обязывания все-таки добиваются согласия стороны (сторон), как это было с распределением мигрантов.
3. Наднациональное право ЕС имеет незавершенный характер. Определенные отношения (о них говорилось выше) ЕС не может регулировать, их регулируют только государства-члены. Наднациональное право ЕС не завершено и не может быть завершено, пока Союз не станет государством.
4. Право ЕС (в пределах переданных ему государствами полномочий) имеет верховенство (приоритет) по отношению к внутреннему праву государств-участников (суды, другие органы государства обязаны прежде всего применять соответствующие акты ЕС, если они изданы по данному вопросу).
5. Правовые акты ЕС действуют на территории государств-членов непосредственно (а не только путем имплементации или ратификации), без трансформации норм права ЕС в национальное право государств-членов. Они непосредственно распространяются на физических и юридических лиц, находящихся в государствах - членах ЕС. В результате непосредственного внутреннего действия в государствах-членах наднациональное право ЕС становится, таким образом, и внутренним правом государств.
6. Право ЕС характеризуется своеобразными способами применения. Союз имеет свой Суд и трибуналы, но Суд ЕС рассматривает в том числе иски международного характера (например, вопросы о возмещении судебных издержек свергнутому президенту Украины В. Януковичу и его сыновьям), эти органы рассматривают в основном дела по внутренним (трибуналы - по частным) вопросам ЕС. Право ЕС как непосредственно действующее в государствах-членах применяется и исполняется органами таких государств, в том числе их судами.

Библиографический список

1. Bradley A.W., Ewing K.D. Constitutional and Administrative Law. 15th ed. L., 2011.
2. Gicquel J., Gicquel J.-E. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25 P., 2011.
3. Katz A. Staatsrecht. Grundkurs im Recht. 18. Aufl. , 2010.
4. Нешатаева Т.Н. Интеграция и наднационализм // Российское правосудие. 2014. N 9.
5. Энтин Л.М. Право Европейского союза. Новый этап эволюции: 2009 - 2017 гг. М., 2009. Вып. 5.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Международное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.